האם מקלט בבתים פרטיים חייב בארנונה
נראה שהיום הכול מסכימים שנטל המיסים העקיפים בישראל הוא גבוה וצריך להורידו. לכאורה זו אחת המשימות שיטופלו על ידי וועדת טרכטנברג לשינוי חברתי כלכלי, שהוקמה (בחודש אוגוסט 2011) על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו, בעקבות מחאת האוהלים. אחד המיסים העקיפים הכבדים ביותר הוא מס הארנונה. הפחתה שלו תועיל מאד והיא יכולה להתבצע הן על ידי הורדת שיעור המס, אבל גם על ידי ביטול גביית מס מאולצת ובלתי צודקת, כגון בגין מקלטים בבתים פרטיים אליהם אתייחס עתה.
ד"ר אורן ישראלי (שם בדוי) מתגורר בבית פרטי בתל אביב. בבית יש מקלט הנמצא בקומת המרתף. אין במקלט חלונות ולא ניתן לעשות בו שימוש למגורים. למרות זאת נכלל שטח המקלט בשטח קומת המרתף לצורך חישוב ארנונה וד"ר אורן ישראלי משלם (עבור 75% משטחו) ארנונה, בדיוק לפי התעריף שהוא משלם עבור חדר רגיל למגורים. עיריית תל אביב דחתה את בקשתו להפחית את שטח המקלט משטח הבית החייב בארנונה. במכתב מנהל אגף הגביה (מתאריך 8 באוגוסט 2011) נאמר כך:
"בהיתר הבניה של יחידות הדיור שנבנו ברח' שלכם, בכל יחידה, לרבות ביחידה שלכם, ניתן היתר לבניית מרחב מוגן דירתי, דהיינו ממ"ד. הממ"ד מהווה חלק אינטגרלי, בלתי נפרד מדירת המגורים כולה, ועל כן מחויב כדין עפ"י סעיף 1.3.1.ב' לצו הארנונה. שאלת השימוש בפועל בממ"ד אינה רלוונטית. הממ"ד בר חיוב, בין אם הוא בשימוש ובין אם לאו. כמו כן, אין כל הוראה חוקית הפוטרת ממ"דים מחיוב בארנונה. בע"א (ירושלים) 4531/98 מנהל הארנונה בעיריית ירושלים נ' זאב ליבנה, קבע ביהמ"ש: "לפיכך, לפי הגדרות אלה, בחישוב שטח הדירה יש לכלול את הממ"ד, המצוי בתוך יחידת הבניין ואף נכלל בהגדרה 'כל שטח מקורה אחר'. לאור האמור לעיל, חיוב הנכס יוותר על כנו".
תשובה זו מצביעה על מספר נקודות הטעונות ליבון ובהן הבסיס החוקי לחיוב מקלט בארנונה, ההבדל בין מקלט לממ"ד (המהווים חלק אינטגראלי מיחידת המגורים) והרלבנטיות של השימוש בהם בפועל. נדון בהן על פי חשיבותן.
חיוב במס ללא הוראת פטור
תחילה לטענה שרשות מקומית יכולה לחייב מקלט (או ממ"ד) בארנונה משום שאין הוראת פטור המשחררת אותם מחיוב. טענה זו איננה נכונה, שכן הרשות המקומית יכולה לחייב במס אם יש לה הסמכה בחוק לעשות זאת. ארנונה כידוע היא מס (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 805; ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164) וסעיף 1 (א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע, כי: "מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות".
כבר נפסק בעבר, כי סעיף 1 (א) לחוק יסוד משק המדינה "מעגן בכך את הכלל הנוהג במשטר דמוקרטי, לפיו אין המדינה רשאית לגבות מסים ותשלומי חובה למיניהם אלא על-פי חקיקה ראשית, או מכוחה.." [בג"ץ 6304/09 לה"ב - לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל העותרות בבג"ץ 6304/09: נ' היועץ המשפטי לממשלה המשיבים בבג"ץ 6304/09:, תק-על 2010(3), 3029 , 3048 (2010)]. מכך נובע, כי: "רשות ציבורית מחויבת לפעול אך ורק במסגרת הסמכויות המוענקות לה על פי דין. זהו עקרון שלטון החוק (בש"פ 4972/07 עאטף פואז נ' מדינת ישראל ([פורסם בנבו] 20.3.08)). מעקרון זה גם נגזר הכלל כי רשות לא תגבה מס ללא הסמכה מפורשת בחוק..." [עת"מ (מנהליים ת"א) 1575-08 פלג גל וחנה ו - 70 עותרים נוספים נ' עיריית יהוד - מונוסון, תק-מח 2010(4), 6547 , 6553 (2010)].
אמנם נכונה טענת העירייה שאין כל הוראה חוקית הפוטרת מקלטים מארנונה, אבל לא נכון להסיק שעובדה זו מקימה בסיס חוקי לגביית ארנונה בגין מקלט, שהרי אין צורך לפטור מה שאין מקום לחייב מלכתחילה. עירייה אינה רשאית לגבות מס אלא כאשר החוק מאפשר לה לעשות זאת עע"מ (מנהליים) 7027/07 ד"ר מימון אדגר ו-39 אח' נ' המועצה המקומית בנימינה, תק-על 2010(4), 3018 , 3021 (2010) ולעניות דעתי המצב הקיים אינו מאפשר לה לגבות מס על מקלט.
בסיס חוקי לחיוב בארנונה
השאלה היא, אם כן, האם ישנו בסיס בחוק לחיוב מקלט (או ממ"ד) הנמצא בבית פרטי בארנונה. חיוב בארנונה מבוסס על חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג - 1992 (להלן: "החוק"), אשר ביטל את סעיפים 274 ו- 275 לפקודת העיריות. חוק זה קובע (בסעיף 8), כי הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לשלושה פרמטרים: סוג הנכס, שימושו ומקומו. מכוח החוק מוציאות הרשויות המקומיות השונות מעת לעת צו ארנונה, המאושר על ידי מועצת העיר, שעליו הסתמכה עיריית תל אביב כאשר חייבה בארנונה את המקלט של ד"ר אורן ישראלי. בעיר תל אביב מוטלים תעריפי הארנונה על כל הנכסים בתחום שיפוט העירייה והם נקבעים לכל יחידת שטח בהתאם לשימוש, לאזור ולסוג הבניין, כמפורט בצו. כפי שראינו מסתמכת העירייה על סעיף 1.3.1. ג' לצו הארנונה הנ"ל, הקובע, כי: "בשטח הבניין נכלל כל השטח שבתוך יחידת הבניין, לרבות יציע וכל שטח מקורה אחר וכן מרפסות, סככות ובריכות שחיה". היא גם מסתמכת על פסק הדין בפרשת זאב ליבנה, לפיו ממ"ד נכלל בהגדרה של "כל שטח מקורה אחר".
העירייה מסתמכת על סעיף 1.3.1. ג' לצו, שהוא סעיף סל המדבר על "כל שטח מקורה אחר", כי אין בצו התייחסות ספציפית למקלט או ממ"ד. סעיפים אחרים בצו מדברים על שטחים שאינם נכללים בשטח לצורך חיוב בארנונה, כגון קירות חוץ וקירות פנים (סעיף 1.3.1 ג') או שטח מקורה המשמש לחנייה בלבד (סעיף 1.3.1 ד'). השווה בין מקלט לחניה (ששניהם חלק אינטגראלי ומקורה מיחידת הדיור) הוא שהם אינם משמשים למגורים. יתר על כן, מסעיפים אחרים בצו עולה (אם כי הדבר לא נאמר במפורש) שמקלט בבית משותף אינו חייב ארנונה (סעיפים 1.3.1 ז' - ח'). סעיפים אלה חלים על בנינים משותפים ולפיהם שטח משותף בבניין שרובו משמש למגורים אינו חייב ארנונה, למעט שטחים המשמשים לבריכת שחיה, לחדרי משחקים, למערכות אנרגיה, מיזוג אויר וכיוצא בזה המוחזקים באחריות ועד הבית. מקלט או מרחב מוגן קומתי הוא רכוש משותף שאינו מחויב ארנונה על פי הצו, ואם הצו פוטר מתשלום בגין מקלט בבית משותף, שהוא בוודאי נכלל בהגדרה של "כל שטח מקורה אחר", על שום מה יחייב ארנונה בגין מקלט בבית פרטי?
בעוד שהצו מגדיר סוגים שונים של שטחים על פי השימוש שנעשה בהם (כגון גג, יציע, מרפסת, חניה וכיו"ב) הוא אינו מגדיר מקלט (או ממ"ד) וכפי שראינו לעיל, החיוב שלהם חוסה תחת ההגדרה הכללית של שטח מקורה הנכלל ביחידת הדיור, שפירושה עשוי להתפרש לשתי פנים. מכיוון שההגדרה בצו הארנונה המתייחסת למקלט עשויה להתפרש לשתי פנים, יש להידרש לתכליתה. ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק, תק-על 2006(3), 3368, 3376 (2006).
האופן שבו יש לפרש את דיני המס חורג ממסגרת מאמר זה. נעיר בקצרה, כי אין לפרשם לטובת הנישום מחד או לטובת הרשות מאידך, אלא על פי התכלית החקיקתית שלהם [ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2), 70 , 75-76 (1985); ע"ש (מחוזי ת"א) 2606/99 בית תאטראות חניונים בע"מ נ' עיריית הרצליה, תק-מח 2001(3), 67638 , 67640 (2001). בפרשת קיבוץ חצור נקבעו הכללים המחייבים הבאים:
"מבין האפשרויות הלשוניות השונות יש לבחור אותה אפשרות, המגשימה את מטרתה של חקיקת המס. לעתים מטרת החקיקה היא הטלת מס, ולעתים מטרתה היא פטור ממס. בזו כבזו על הפרשן ליתן אותו פירוש, המביא להגשמת תכלית החקיקה...בחוק מס, כמו בכל חוק אחר, אין להסתפק בלשון בלבד. יש לפרש את החוק לפי התכלית החקיקתית, ואותה יש להסיק בדרכים המקובלות והידועות. לעתים הדברים משתמעים במפורש ולעתים מכללא. לעתים הדברים בולטים, ולעתים יש ללמוד עליהם בין השיטין..".
תמצית פסק דינו של כבוד השופט ברק בפרשת קיבוץ חצור היא, שבמקרה של ספק יש לפרש את חוקי המס על רקע עקרונותיה הכלליים של השיטה. אחד מהם הוא השמירה על חופש הפרט ועל הקניין הפרטי וההגנה עליהם מפני התערבות שלטונית. לשם הבנת הוראת חוק הנראית לכאורה סתומה, יש לבחון את הרקע לחקיקתה ואת המטרה שביקש המחוקק להשיג. אבל אם בהם כדי לסייע, "כי אז יש ליתן אותו פירוש, שאין בו חיוב האזרח להיפרד מהחופש האישי שלו או מרכושו ונכסיו. כך תושג אותה מזיגה ראויה בין הצורך לקיים את צורכי המדינה לבין הצורך לשמור על זכויות הפרט".
בע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק, תק-על 2006(3), 3368 , 3380 (2006) אמר כבוד השופט רובינשטיין את הדברים הבאים: "בדיני המיסים, כאשר תכליתו של דבר החקיקה אינה ברורה, יש לפרשה באופן דווקני, המקל עם הנישום: "במקרה זה עליו (על הפרשן - א"ר) לעשות שימוש בחזקה נוספת... זו החזקה הקובעת, כי אין להטיל מס אלא על-פי תכלית ברורה. אין להטיל מס על פי חזקת תכלית שהיא בספק. מקורה של חזקה זו בזכויות האדם. חקיקת מס פוגעת ברכושו של האדם ובזכויותיו על פי המשפט הכללי. חזקה היא, כי חוק אינו מבקש לפגוע בזכויות-יסוד של האדם, אלא אם-כן התכלית הפוגעת ברורה ומוצקה" (ברק, פרשנות דיני המיסים, בעמ' 437. כן ראו עניין חצור, בעמ' 77-76; ע"א 524/89 דיגיטל אקויפמנט בע"מ נ' מ"י, פ"ד מה(4) 573, 577 (השופט לוין); ע"א 662/85 מנהל מס קניה נ' כנפי מתכת בע"מ, פ"ד מג(2) 3, 10 (השופט לוין))".
מן הכלל אל הפרט. תכלית החוק היא לגבות ארנונה בגין שטח בהתאם לסוגו, מיקומו והשימוש בו. סעיף 1.3.1.ב' לצו הארנונה, שהוצא כאמור לעיל מכוח חוק ההסדרים קובע, כי: "בשטח הבניין נכלל כל השטח שבתוך יחידת הבניין, לרבות יציע וכל שטח מקורה אחר וכן מרפסות, סככות ובריכות שחיה". אין בצו הוראה מיוחדת המתייחסת למקלט והסעיף הכללי איננו מביא בחשבון שמקלט (שהוא אכן שטח מקורה הנכלל בשטח יחידת הדיור) אסור בשימוש על פי חוק ההתגוננות האזרחית. פירוש האומר שסעיף 1.3.1 ג' לצו הארנונה כולל מקלט, משמעותו שיש לשלם מס עבור שימוש בשטח שהחוק אוסר להשתמש בו. עדיף עליו פירוש האומר שהכוונה בסעיף 1.3.1 ג' בצו הארנונה היא לשטח מקורה הנכלל ביחידת הדיור שניתן לעשות בו שימוש למגורים כחוק, ולכן הוא אינו כולל מקלט שאסור בשימוש (למגורים או בכלל) והוא חייב לעמוד ריק ומוכן לימי מלחמה.
כפי שראינו, עיריית תל אביב הסתמכה גם על סעיף 1.3.1.ה' צו הארנונה הקובע, כי "שטח מרתף בווילות, המשמשות למגורים בלבד, יחויב ב- 75% משטחו בלבד". גם עניין זה לדעתי אינו מלמד דבר על הכללת מקלט בשטח המרתף. הטעם לכך ששטח המרתף אינו מחויב במלואו קשור גם הוא לשימוש שנעשה בנכס, שכן איכות מגורים במרתף פחותה מאיכות מגורים בשטח שמעל הקרקע. לכן מחויב שטח מגורים הנמצא במרתף ב- 75% משטחו בלבד. אין הדבר מלמד שיש למסות שטח מקלט הנמצא המרתף. את שטח המגורים במרתף צריך למדוד ללא שטח המקלט ואת התוצאה יש לחייב ב- 75% בלבד.
הוראות החוק ביחס למקלט
מקלט מוגדר בסעיף 11 לחוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א - 1951 כך: "מבנה או מקום אחר שהותקן לשמש מקלט, הכול לפי התכנית שהרשות המוסמכת אישרה אותה". ההגדרה של ממ"ד נוספה מאוחר יותר בחוק המקרקעין, תשכ"ט - 1969 אשר קבע, כי מרחב מוגן הוא מקלט כהגדרתו בסעיף 11 לחוק ההתגוננות האזרחית ומרחב מוגן דירתי (או בקיצור ממ"ד) הוא כזה הנמצא בתוך דירה. ממ"ד הוא אם כן מקלט הנמצא בתוך דירה. בבית של ד"ר אורן ישראלי (כמו בבתים רבים אחרים) הממ"ד נמצא בקומת המרתף. כפי שנראה להלן, בכל זאת יש הבדל בין מקלט לממ"ד מבחינת תשלום הארנונה וההבדל הוא בשימוש בפועל למגורים.
ההחלטה אם להוסיף מקלט ליחידת דיור או לא איננה בידי בעל הבית (או הקבלן). החוק קובע חובה להתקין מקלט בכל בית [סעיף 14 (א)] ואף אוסר על מתן היתר בניה לתוכנית בניה שאיננה כוללת מקלט [סעיף 14 (ג)]. בנוסף - ובעיקר מבחינת הנושא של חיוב בארנונה בגין מקלט - החוק אוסר על שימוש במקלט לכל מטרה אחרת פרט למחסה בשעת התקפה [סעיף 15 (א)]. במקביל קיימת חובה על הרשות המקומית לבנות מקלטים ציבוריים ולתחזק אותם על חשבונה. על פי סעיף 12 (א) (1) לחוק ההתגוננות האזרחית, רשאית הרשות המוסמכת (במקרה זה הגא) "להורות לכל רשות מקומית להתקין מקלטים ציבוריים במספר, במקום ובזמן שייקבעו על ידי הרשות המוסמכת ולהחזיקם במצב המאפשר את השימוש בהם בכל עת שיהיה צורך בכך".
סעיף 10 לחוק זה (בסעיפים קטנים (א) ו- (ב) קובע כי אוצר המדינה והרשויות המקומיות יישאו בהוצאות התקציב השנתי של הגא, כאשר סכום השתתפותו של אוצר המדינה בכיסוי הוצאות התקציב ייקבע מדי שנה לפי המלצתו של שר האוצר בהחלטה של ועדת הכספים של הכנסת. סעיף 10 א לחוק (בתיקון משנת תשכ"ט) מוסיף וקובע, כי "בנוסף לסכום השתתפותה בתקציב הגא לפי סעיף 10, תכלול רשות מקומית בתקציבה סכום לכיסוי ההוצאות של צרכי ההתגוננות האזרחית בתחומה...שיקבע מדי שנה שר הפנים לפי הצעת ראש הגא, בשים לב ככל האפשר לצרכי ההתגוננות האזרחית של הרשות המקומית ולאפשרויותיה הכספיות לשאת באותו סכום..".
התפיסה האומרת שצריך להוסיף לכל דירה מרחב מוגן לכל דירה היא מאוחרת ביחס למועד כניסתו לתוקף של חוק ההתגוננות האזרחית והיא כמובן הטילה (לפחות באופן חלקי) את ההוצאה הכרוכה בהקמת מקלטים ציבוריים והתחזוקה שלהם משכם הרשות על שכם הציבור. מתעוררת אם כן שאלה עקרונית, באשר ליכולת או להצדקה של מדינה לחייב את תושביה לבנות מקלטים (במקומה) ואחר כך לדרוש מהם מס בגין השימוש בהם. השאלה מתחדדת ביתר שאת כאשר המדינה אוסרת על השימוש בהם אלא למטרת מקלט (כלומר מחייבת להחזיק ריק שטח בנוי) ולמרות זאת דורשת מס בגין שימוש בו.
כאשר הועלתה בכנסת הדרישה להוספת "מרחב מוגן דירתי" למבנים קיימים, אמר סגן שר הביטחון דאז (מר מוטה גור), בתשובה לשאילתה שהוצגה לו בכנסת, את הדברים הבאים: "ייתכן שהחיוב לבנות מרחב דירתי מוגן מייקר בניית תוספת לדירה קיימת, אם כי במקביל ניתנו בתקנות הקלות באחוזי בנייה, וכן שטח הממ"ד לא נכלל בחישוב ארנונה על פי תקנות מכוח חוק התכנון והבנייה" (ישיבה 279 של הכנסת ה - 13 מיום 30/11/94). אמנם תשובה לשאילתה אינה דבר חקיקה, אך בהחלט ניתן ללמוד ממנה על כך שלגישת רשויות השלטון המרכזי שיזמו את בניית הממ"ד לא היה מקום לגבות בגינו ארנונה.
מן האמור עולה, כי לעניין הארנונה יש הבדל חשוב בין מקלט לממ"ד. ההבדל הוא ביכולת להשתמש בהם למגורים. בעוד שהשימוש במקלט אסור למגורים על פי חוק, מרחב מוגן דירתי מותר למגורים ובמקרים רבים הוא למעשה חדר בדירה, על פי היתר הבניה (עם הבדלים מבחינת מבנהו שאינם משנים מבחינת השימוש בו, כגון קירות בטון, חלונות מוגנים וכיו"ב). עמד על כך כבוד השופט ע' קמא בע"א (ירושלים) 4531/98, מנהל הארנונה בעיריית ירושלים נ' זאב ליבנה: "הרעיון המרכזי בהקמת הממ"ד הוא כי בתוך שטח הדירה יהא מרחב מוגן, שבימי שגרה, רוגע ושלום ייעשה בו שימוש כבכל חדר אחר, בהתאם למגבלות האמורות, ואילו בימי מלחמה ולפי צרכים ביטחוניים - יעשה בו שימוש לפי ייעודו של הממ"ד". לכן חוקי וצודק לגבות ארנונה בגין ממ"ד ובלתי חוקי ולא צודק לגבות ארנונה בגין מקלט.
במקרה של ד"ר אורן ישראלי הסתמכה עיריית תל אביב על פסק הדין האמור, אשר אכן קבע שיש לכלול את הממ"ד בשטח הדירה. אולם לא ברור מדוע בחרה עיריית תל אביב להסתמך על פסק דין ישן זה (מפברואר 1999), אשר הגיע למסקנתו לאור ההגדרות של חוק עזר עירוני לעיריית ירושלים, שנחקק בטרם נחקק חוק ההסדרים. בית המשפט נעזר בתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, שהיה דבר החקיקה המפורט ביותר שעמד לנגד עיניו לצורך חישובם של שטחי בניין והעיר שאין להגדרות אלה כל קשר סטטוטורי או ענייני עם תשלומי הארנונה. על כן ספק אם פסק דין זה רלבנטי היום לענייננו. בית המשפט שם מצטט את החלטת ועדת הערר לעניין ארנונה בירושלים, שדווקא הם לדעתי מעניינים ורלבנטיים:
"שטחו של הממ"ד איננו מיועד או משמש למגורים. הממ"ד הוא בתוך הדירה לצרכים ביטחוניים בלבד. רצוי אף שיהא אסור לשימוש אחר. הצורך בשימוש בממ"ד הינו רחוק, בעיתות מלחמה או סכנה פתאומית ורק לצורך זה. השיטה של הקמת הממ"ד בין כתלי הדירה נעשתה בשנים האחרונות. לפני כן ההיערכות הביטחונית נעשתה על ידי הקמת מקלטים ציבוריים בשכונות, לאחר מכן בנו מקלטים בתוך הבניינים אשר משרתים את כל תושבי הבניין. בעקבות השינוי בתפיסה של פיקוד העורף, מומלץ עתה, הממ"ד, שהוא בתוך הדירה, הממ"ד איננו מיועד לשימוש יום יומי.
מקלט בבניין, שתכליתו לשרת את תושבי כל הבניין, לאותם מטרות (כך במקור - ע"ק) אשר משמש הממ"ד, איננו נכלל בשטח הדירות של כל אחד מהדיירים, באופן יחסי, לעניין הארנונה הכללית, השינוי בשיטת המיגון הביטחוני הכניס את המקלט לתוך הדירה. הממ"ד של המערערים איננו שמיש למגורים, איננו מאוורר, הינו אטום ורצוי כי לא יעשה בו שימוש מגורים רגיל. לפיכך אין מקום לחייב את המערערים בתשלום ארנונה כללית עבורו".
גם בע"ש (מחוזי ב"ש) 28/90 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עירית דימונה, תק-מח 92(3), 820 , 827 (1992) קבע בית המשפט המחוזי בבאר שבע שהעירייה הייתה רשאית לגבות ארנונה בעבור מקלט, אבל השאלה שעמדה שם לדיון הייתה בהקשר של חוקיות הגביה על רקע חוקי ההקפאה, שראשיתם בחוק לייצוב המשק, תשמ"ה-1985 ואשר נועדו להתמודד עם סוגיות של תקופת ההיפר אינפלציה. חוקים אלה מנעו הגדלה של הארנונה משנה לשנה. השאלה שנדונה הייתה חוקיות הגביה בשנה מסוימת לעומת שנה קודמת, על רקע חוקים אלה, מבלי ששאלת חוקיות גביית הארנונה בגין מקלט לכשעצמה נדונה כלל ועל כן אף החלטה זו איננה יכולה לתרום לליבון השאלה דכאן.
גם אם ניתן לפרש את חוק ההסדרים ואת צו הארנונה בדוחק כך שיבססו גביית ארנונה עבור מקלט, לא צריך לעשות זאת, על פי העקרונות המשפטיים הבסיסיים של השיטה ובהתאם לעיקרון שבמקרה ספק יש לפרשם לטובת הנישום. כאשר ממ"ד (אשר על פי ייעודו וההיתר שניתן לו) יכול לשמש גם למגורים והוא משמש למגורים בימי שלום, ברור שהוא חייב בארנונה (השווה עת"מ 45633-05-10 מחוזי מרכז(לא פורסם). זה גם חוקי וגם צודק. אבל לא כאשר מקלט או ממ"ד אינם יכולים לשמש למגורים. במציאות הישראלית (שמקלט בה הוא מצרך חיוני וממשי) זה גם ממש לא צודק.
שימוש פוטנציאלי
מקלט מהווה חלק אינטגראלי מיחידת הדיור ועובדה זו יוצרת מצב שניתן אולי להשתמש בו למטרה אחרת (ובעיקר למגורים) ואם כך לכאורה הוא חייב ארנונה. היכולת לעשות במקלט שימוש פוטנציאלי היה הטיעון הנוסף של עיריית תל אביב במקרה של ד"ר אורן ישראלי. טענה זו מתעלמת מהוראות החוק, הקובע שהשימוש במקלט ייוחד למטרת התגוננות בזמן מלחמה וחובה להחזיקו ריק, מצויד ומוכן. בעניין זה יש (כאמור לעיל) הבדל בין מקלט לממ"ד המשמש בפועל ברוב ימות השנה לחדר מגורים רגיל ואין מחלוקת שיש לשלם בגינו ארנונה. השאלה היא לגבי מקלט שאינו ניתן ואינו משמש בפועל למגורים, משום שאין בו חלונות ואין בו אוורור ולא ניתן לגור בו. הוא הדין בממ"ד אשר אין בו חלונות ואינו יכול לשמש כחדר.
טענת העירייה איננה נכונה ככל שמדובר במקלט (או בממ"ד) ללא חלונות ואוורור משום שלגביהם אין מה לדבר על פוטנציאל שימוש. אי אפשר לגור בחדר ללא חלונות ואוורור. בנוסף ובעיקר היא איננה נכונה משפטית. עוד לפני חוק ההסדרים קבעה הפסיקה, כי אין לכלול את פרמטר השימוש הפוטנציאלי במבחן השימוש. פוטנציאל שימוש איננו מספיק, כי שימוש ערטילאי איננו שימוש [בג"צ 129/84, פרופיל חן בע"מ ואח' נגד המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4) 413; בג"ץ 746/88, דשנים וחומרים כימיים נגד עיריית קריאת אתא, פ"ד מו(1) 793].
כך גם פסקו בתי המשפט אחר צאתו של חוק ההסדרים. בע"א 8588/00 וערעור שכנגד עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3), 337 , 347-348 (2003) קבע בית המשפט העליון כך: משחוקק חוק ההסדרים הקובע בסעיף 8 כי הארנונה תוטל בהתאם לסוג הנכס, שימושו ומיקומו, מוטלת על הרשות המקומית חובה לפעול בהתאם להוראת המחוקק ולסווג את הנכסים בהתאם לסוגם, שימושם ומיקומם. הטעמים לכך נובעים הן מלשון הוראת סעיף 8, הן מתכלית ההוראה והן מן הרקע לחקיקת חוק ההסדרים." שיקול הדעת של הרשות מוגבל, היא חייבת לפעול בהתאם למדדים שנקבעו בסעיף 8 לחוק ההסדרים בלבד וסיווגו של נכס לצורך ארנונה כרוך בקביעת השימוש הנעשה בו בפועל [ע"א 7975/98, אחוזת ראשונים רובינשטיין נגד עירית ראשון לציון, תק - על 2003 (1) 1478].
דברים אלה קיבלו שוב ושוב אישור בפסיקה. לכן ברור שכאשר עיריית תל אביב גובה ארנונה בגין שימוש פוטנציאלי במקלט היא פועלת בניגוד לחוק. לא רק שהדבר אינו חוקי, אין זה צודק לחייב מקלט בתשלום ארנונה, כאילו מדובר בחדר מגורים. תחושת הצדק איננה סובלת מצב שרשות תאסור שימוש מצד אחד ותחייב במס מצד שני, על אותו דבר עצמו. לכן נפסק בע"א 6971/93, עיריית רמת גן נגד קרשין, פ"ד נ(5) 478:"...אין זה צודק שעירייה תמנע מבעלים להשתמש בנכסו, מחד גיסא, ומאידך גיסא תחייב אותו בתשלום ארנונה (לפי השימוש שנמנע).". הדברים ברורים ועולה מהם שכל עוד לא נעשה שימוש במקלט בניגוד למטרות התכנוניות שלהן יועד ובניגוד לחוק, אין לחייבו בארנונה כחדר.
סיכום
במצב החוקי הקיים אין לדעתי הוראה המאפשרת חיוב מקלט הנמצא בבתים פרטיים בארנונה. הדבר נעשה על יסוד הוראה כללית בלתי ברורה בצו הארנונה, המטילה מס על מקלט משום שהוא שטח מקורה ביחידת הדיור, מבלי להתחשב בהוראות חוק ההתגוננות האזרחית, שאוסר על שימוש במקלט אלא למטרת מקלט וקובע שהמפר את האיסור האמור עובר עבירה וצפוי לשלושה חודשי מאסר או קנס. ארנונה היא מס על שימוש בנכס (לפי מיקומו וסוגו) ולכן ברור שמקלט אינו חייב בתשלום, אפילו כאשר הוא חלק מקורה ביחידת הדיור, אלא אם כן הוא ממ"ד המשמש כחדר רגיל למגורים.
ישנן סיבות נוספות לכך והראשונה בהן היא העובדה שאין מחייבים ארנונה בגין מקלטים בבניינים משותפים. בהעדר כל הבדל בין מקלט בבית משותף לבית פרטי, אין מקום לחייב מקלט בבית פרטי. זאת ועוד, חיוב מקלט (שלא ניתן לעשות בו שימוש למגורים) בארנונה פוגע דווקא באזרחים שומרי חוק (שמקפידים להחזיק מקלט תקין ומוכן) ומגדיל את שיעור המס העקיף החל עליהם (שהוא גבוה בלאו הכי) ללא שום הצדקה. לעניין זה צריך לזכור, כי לרשות יש אינטרס לשמור על מקלטים מוכנים לשעת חירום, המשמשים היום גם כהגנה נגד רעידות אדמה (ראה תמ"א 38). העובדה שבתים פרטיים כוללים מקלטים משחררת את העירייה מהחובה לבנות עבורם מקלטים ציבוריים ולתחזק אותם ועובדה זו מקלה עליה מבחינה כספית ומנהלית. בנוסף, חיוב נכס שאסור להשתמש בו במס עבור השימוש שנאסר הוא בלתי צודק. כאשר אנחנו משלמים מס עבור מקלט כאילו מדובר בחדר, יש לנו גם צידוק מוסרי ותמריץ לעשות בו שימוש בניגוד לחוק ואגב כך גם לפגוע במוכנותנו למצב חירום. גם משום כך צריך להימנע מכך.
דניאל אשכר, עו"ד LL.B, LL.M
