א. מבוא
כבר במסגרת הדיונים הרבים שקדמו לחקיקת חוק תובענות ייצוגיות עלתה במלוא עוצמתה השאלה האם ובאיזו מידה לאפשר, במסגרתו של החוק החדש, הגשת תובענות ייצוגיות כנגד רשויות.
מחד, רבו הדעות כי יש מקום לנהוג ברשות ציבורית, כבכל גוף אחר, ולאפשר הגשת תובענה ייצוגיות כנגדה על מנת ליצור הרתעה משמעותית מהפרת הדין וליתן בידי האזרחים, הנפגעים, כלי אכיפתי יעיל, ככל שהרתעה זו, לא השיגה את יעדה, בפרט מקום בו הנזק שנגרם לכל אזרח הינו בשיעור שאינו מצדיק הגשת תביעה אישית.
מאידך, טענו אחרים לצמצום אפשרות זו, שכן פעמים רבות המדובר בגביית יתר אשר נמשכת על פני שנים וחיוב הרשות להשיב כיום את הסכומים, אשר עשויים להצטבר לכדי סכום עתק, עלול להביאה לכדי קריסתה הכלכלית ו/או חוסר יכולת לעמוד במסגרת התקציב הקבועה לה. בהקשר זה עלתה גם הטענה בדבר חשש לפגיעה בוודאות הנדרשת לצורך ניהול ותכנון תקציבה השלטוני של הרשות.
עוד נטען כי, בפועל, מאחר ומדובר ברשות ציבורית, הרי ממילא הכסף שנגבה ביתר, שימש את הרשות בפעילותה הציבורית, לטובת האזרחים ו/או התושבים ולפיכך גם מטעם זה השבתו כיום באופן מלא, אינה צודקת וראויה.
בסופם של דברים, הושג במסגרת החוק איזון, המשקף במידה מסוימת, את השיקולים המתוארים לעיל, כאשר מחד ניתנה בידי האזרחים האפשרות להגיש תביעה ייצוגית גם כנגד רשות, אולם מאידך צומצמו העילות בגינן ניתן להגיש תובענה ייצוגית כאמור, וניתנו לרשויות "הקלות" מיוחדות, פרוצדוראליות ומהותיות, מפני תביעות ייצוגיות להשבת כספים שנגבו ביתר.
מבלי להיכנס לביקורת הקיימת על ההסדר הקבוע בחוק תובענות ייצוגיות בנוגע לתביעה ייצוגית נגד רשות, נעמוד להלן על עיקריו של הסדר זה.
ב. מהי רשות לצורכי חוק תובענות ייצוגיות
חוק תובענות ייצוגיות בחר שלא להגדיר מהי רשות, במסגרת סעיף ההגדרות, אלא כאשר הדבר רלוונטי ולצורכי הוראות סעיפים 3 (א),5 (ב)(2), 9 ו – 21 לחוק זה.
רשות מוגדרת לצורכי סעיפים אלה על דרך ההפניה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים שם מוגדרת רשות: "רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין"
ברור, מההגדרה לעיל, כי המדינה ורשויות מקומיות הינן בבחינת רשות לצורכי הסעיפים הרלוונטיים בחוק תובענות ייצוגיות, ואולם הסיפא של ההגדרה "גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין", עמומה יותר ופתוחה לפרשנות.
ביחס לחלק זה בהגדרת רשות קבעו בתי המשפט, למשל, כי חברת רכבת ישראל אינה רשות לעניין חוק תובענות ייצוגיות, הגם שבמקרים מסוימים ניתן לסווגה כגוף דו מהותי (ראו, למשל, תצ (ת"א) 1196-07, אבנר גבאי נ' רכבת ישראל בע"מ ניתן ביום 9/11/2010, פורסם בנבו). וכך הדבר גם לגבי קופות החולים (ראו, למשל, למשל תא (ת"א) 1260/06 גיל רוגוז'ינסקי נ' מכבי שירותי בריאות, ניתן ביום 14/11/2007, פורסם בנבו).
בכך בחרו בתי המשפט בגישה מצמצמת יותר, ומנעו מגופים אלה ואחרים, להנות מהתייחסות המיוחדת של חוק תובענות ייצוגיות לרשויות.
ג. התייחסות מיוחדת של חוק תובענות ייצוגיות לרשויות
חוק תובענות ייצוגיות מעניק לרשות הנתבעת התייחסות מיוחדת, במספר מישורים עליהם נעמוד עתה.
1. צמצום בעילות התביעה האפשריות
חוק תובענות ייצוגיות מצמצם את עילות התביעה בהם ניתן להגיש תובענה ייצוגית כנגד רשות. העילות מכוחן ניתן להגיש תובענה ייצוגית על פי החוק מפורטות בתוספת השנייה לחוק.
העילה הקלאסית והעיקרית מכוחה ניתן לתבוע רשויות מפורטת בפרט 11 לתוספת השנייה: "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר".
תביעה מכוח עילת תביעה זו, זוכה להתייחסות מפורשת גם בסעיפי החוק האחרים, כפי שיובהר בהמשך.
ביחס ליתר הפריטים המופיעים בתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות (כגון תביעה כנגד מבטח או תאגיד בנקאי) הרי חלקם אינם מתאימים לעילת תביעה כנגד רשות, עם זאת אין מניעה כי עילות אחרות המפורטות בתוספת השנייה, כגון תביעה בקשר למפגע סביבתי נגד גורם המפגע, ישמשו בסיס לעילת תביעה כנגד רשות (ראו, למשל, ת"צ (ת"א) 38647-12-09 עומרי חצור נ' איגוד ערים אזור דן (ביוב) פורסם בנבו, 23/2/11).
עם זאת, יש להדגיש כי חוק התובענות הייצוגיות הגביל במפורש את הזכות לתבוע פיצויים מרשות בגין נזקים שנגרמו על ידי צד ג', כאשר העילה כנגד הרשות נוגעת להפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אסיפה ביחס לאותו צד ג'.
2. השבה מתקופה של 24 חודשים בלבד
במסגרת תביעות ייצוגיות להשבה כנגד רשות (לפי פריט 11 לתוספת השנייה המוזכר לעיל) מוגבל בית המשפט במתן סעד לתקופה של 24 חודשים בלבד ממועד הגשת הבקשה.
כלומר, גם כאשר מוכרת עילה תקפה של גביית יתר נגד רשות, הרי שלכל היותר תחויב הרשות בהשבת כספים לציבור ביחס לתקופה של שנתיים אחורה בלבד.
המחוקק ציין במפורש, כי הוראה זו, המגבילה את הסעד אותו ניתן לקבל בתביעת השבה כנגד רשות, אינו מונע הגשת תביעות פרטיות של אזרחים להשבת סכומים שנגבו מהם בתקופה שקדמה לשנתיים הנקובות בחוק.
3. הזכות לחדול מהגבייה האסורה
אחת הזכויות או ההטבות המשמעותיות שניתנו לרשויות במסגרת חוק התובענות הייצוגיות, אם לא המשמעותית ביותר, הינה האפשרות לחדול מהגבייה האסורה (שוב, בתביעה לפי פריט 11 לתוספת השנייה), הכל בתוך 90 ימים או בתוך תקופה ארוכה יותר, כפי שיאשר בית משפט, מטעמים שיירשמו.
ככל שבחרה הרשות לעשות שימוש בזכות זו, עליה להודיע לבית המשפט כי חדלה מהגבייה שלא כדין. אם הוכח לבית המשפט כי אכן כך הדבר, לא יאשר את הבקשה להכיר בתובענה כתובענה ייצוגית, ולשון אחר, בית המשפט לא ייתן סעד כלשהו לקבוצה, במסגרת התובענה הייצוגית.
יחד עם זאת, במקרה כאמור, קבע המחוקק כי בית המשפט מוסמך לקבוע גמול לתובע המייצג ושכר טרחה לבאי כוחו, בהתחשב בשיקולים הכלליים המפורטים בחוק לעניין זה.
ראוי לציין, כי פעמים רבות, המשמעות המעשית של הודעת חדילה מטעם הרשות, היא שהכספים שנגבו ביתר, בניגוד לדין, נותרים בידי הרשות, שכן חברי הקבוצה, אינם נוטים לפעול במסגרת הליכים משפטיים פרטניים לקבלת כספים אלה.
על "זכות החדילה", כפי שנקבעה בחוק תובענות ייצוגיות, קמה ביקורת רבה, שכן זו עשויה לעודד הפרות דין על ידי הרשויות.
הלכה למעשה, מייצר החוק תמריץ לרשות להפר את הדין, שכן גם אם גבייתה האסורה תיחשף במסגרת תובענה ייצוגית, תעמוד לרשותה האפשרות להשתמש בזכות החדילה ואף להותיר בידיה בדרך זו את כל הכספים שנגבו מהציבור ביתר, בניגוד לדין, עד לאותו מועד.
לטעמנו, ביקורת זו וחריגותו של ההסדר הקיים בחוק, מחייבת פרשנות מצמצמת של הוראות דין אלה בחוק התובענות הייצוגיות, וכן פסיקת גמול לתובע המייצג ושכר טרחה לבאי כוחו, בסכומים משמעותיים, אשר יביאו בחשבון את העובדה כי הרשות לא החזירה את הכספים שנגבו ביתר. נראה כי זוהי המדיניות המשפטית הראויה על מנת לייצר אמצעי הרתעה לצד תמריץ נוסף לקיום הוראות הדין מכאן ולהבא, ועל ידי גופים שלטוניים דומים.
ד. סיכום
חוק תובענות ייצוגיות בחר לערוך איזון, בדרך של הענקת זכות תביעה ייצוגית כנגד רשויות מחד, וצמצום העילות בגינן ניתן להגיש תביעה ייצוגית לצד מתן הקלות משמעויות לרשויות הנתבעות, מאידך.
כפי שהובהר לעיל, ההתייחסות המיוחדות וההקלות המשמעותיות שהוקנו בחוק לרשויות עלולות לייצר תמריץ להתעלמות מכוונת מהוראות הדין, ואף להפרתן ע"י רשויות המדינה. לכן, על בתי המשפט לאמץ מדיניות אשר יהא בכוחה להפוך תמריץ זה ללא כדאי, הן מטעמים מנהליים וציבוריים דוגמת השמירה על שלטון החוק והן מטעמים משפטיים של הימנעות מריקון חוק תובענות ייצוגיות על תכליותיו מתוכן ככל שהדבר נוגע לתביעות השבה נגד רשויות.
צמח – שאשא, משרד עורכי דין,
מרכז: רחוב י.ד. ברקוביץ 4, (בניין המוזיאון) תל אביב,
טלפון: 03-7161670 פקסימיליה: 03-6969667
צפון: רחוב פיקדון 1,חיפה,
טלפון ראשי (רב קווי) 04-8530540, פקסימיליה: 04-8530555
אין בתכנים המופיעים במאמר זה כדי להוות יעוץ משפטי ו/או תחליף לייעוץ משפטי. כל המידע, משפטי או אחר, המופיע במאמר זה, הינו מידע כללי בלבד ובכל מקרה אין ולא ניתן להסתמך עליו לצורך קבלת החלטה ו/או נקיטת פעולה משפטית או אחרת.
עו"ד ליאור צמח, הינו אחד השותפים במשרד עורכי הדין צמח – שאשא, המתמחה בתחום התובענות הייצוגיות, לרבות בתביעות ייצוגיות נגד רשויות.
