העדר בקרה על הפן המינהלתי של שיפוט בישראל 

א. רקע:

החלטות שיפוטיות של שופט כפופות למערכת בתי משפט המורכבים מערכאות היררכיות. במהלך השנים התברר כי בנוסף לבקורת המובנית במערכת בתי המשפט על פסקי הדין של השופט, נדרשת גם בקורת מתאימה על התנהלות השופט באולם בית המשפט. ביטוי להכרה זאת היתה הקמת נציבות תלונות הציבור על השופטים בשנת 2003. חוק הנציבות הגביל את הנציבות מלטפל בקשת רחבה של נושאים של התנהלות שופטים. ההכרה בבעיתיות של המצב הזה הביאה לכך שבשנת 2010 התחיל תהליך חשיבה של תיקון חוק הנציבות ( ואפילו הוכן כבר תזכיר חוק בענין זה אם כי החוק עדיין לא תוקן ). בינתיים הנציב אינו מוסמך לטפל במיגוון רחב של נושאים: למשל על התופעה של השהית פרסום פסקי דין לאחר גמר דיונים ( ועל התמשכות דיונים בלוח זמנים ארוך במיוחד ), ובאופן כללי באף בעיה שהיא כללית ולא פרטנית לשופט מסוים שיש מתלונן מזוהה עליו. בהקשר זה כדאי לשים לב לכך שהמוצר היחידי שמערכת בתי המשפט צריכה להוציא מתחת ידיה הוא פסקי דין – ובבצוע המטלה הזאת יש כשל מערכתי גדול, שכרגע הוא יתום מאחריות ציבורית. במצב זה הנציבות מטפלת בצד היותר קוסמטי של התנהלות מערכת בתי המשפט אבל לא במהות - בעיות בתפקוד המערכתי של בתי המשפט.

ב. אפיון הבעיה:

במציאות החיים הנוכחית השופט בשטח משמש לא רק כפוסק על פי החוק אלא מתפקד גם כמנהל. למשל כאשר השופט ממנה שלוח בשכר מטעם בית המשפט ( כגון מינוי עד מומחה, מינוי מפרק לחברה, מינוי כונס נכסים, מינוי אפוטרופוס וכו' ) הוא מבצע פעילות מינהלית, שאין בחוק הנחיות מפורשות איך לבצע אותה. אין אפילו הנחיות מסודרות מטעם הנהלת בתי המשפט לפעילויות האלה, והשופט נאלץ להפעיל את מיטב שיקול דעתו המינהלי. למשל, עד לפני מספר שנים זכו להתחלק בעוגה של תיקי פירוק חברות וכינוס נכסים בעיקר מספר מצומצם של משרדי עורכי דין. רק בעקבות לחץ מצד עורכי דין אחרים שהרגישו קיפוח מצד בתי המשפט הוגבל מספר המינויים לתיקים מכניסים כאלה למשרד אחד. כיום אין קריטריונים מסודרים לזכאות למינוי בשכר מטעם בית המשפט, ונראה שבית המשפט הוא הארגון הציבורי היחידי שאין בו נורמות התנהלות בסיסיות בענין הזה. גם פרשת השופטת לשעבר הורנצ'יק שמינתה חבר שלה ( שהסתבך בפלילים ) לא העירה את מערכת בתי המשפט משאננותה בענין המינויים בשכר ( הערה: למעט גב' בקנשטיין ). הענין הזה חמור במיוחד משום שאנו חיים בתקופה שבה בכל גיזרות השירות הציבורי מקובלים עקרון השויון ועקרון התחרות בין מתחרים, המקימים תנאי סף, והנה דוקא במערכת המשפט, שמצפים ממנה להיות דוגמא ומופת להתנהלות ציבורית אנו מוצאים התנהלות שאינה מקובלת כיום כתקינה לארגון ציבורי.

הבעיה אינה אצל השופט בשטח העושה כמיטב יכולתו לפתור בעיה מקומית בתיק מסוים, אלא בעיקר בצמרת הרשות השופטת (אצל נשיא בית המשפט העליון? בהנהלת בתי המשפט?) המאפשרת את המצב הזה. לא זו בלבד שאין הוראות מסודרות כיצד לנהוג בענין מינויים אלא שאין לרשות השופטת כל מנגנון בקרה לבחינת בעיות ( גם כגון ענין המינויים וגם בעיות אחרות ), וזה כבר כשל גדול של צמרת הרשות השופטת. ארגון ציבורי שהוא חסר מנגנון כזה הוא ארגון שמפגר אחרי התקופה. אוי למדינה שככה מתנהלת הרשות השופטת שלה, והשימוש בפועל "מתנהלת" ולא בפועל "מנוהלת" הוא מכוון, שכן כיום אין בכלל לרשות השופטת מנהל של ממש, ועל כן היא מתנהלת בכוח האנרציה החשיבתית, כאשר העומדים בראשה שבויים בקונספציות של העבר.

לו היה לרשות השופטת מנגנון לבחינת בעיות, היתה עולה אצלו המסקנה, המתבקשת מאליה, שהמכניזם של ערכאות משפטיות אינו מתאים לטיפול בבעיות שמתעוררות עקב החלטות מינהליות של שופט, ויש למצוא מכניזם אחר לאיתור בעיות ולשיפור המצב ( כמו במקרה של בעיות בהתנהלות של כל ארגון ציבורי אחר ). השארת המצב הקיים משמעותה השלמה ציבורית עם קיום ארגון פגום של רשות שופטת, שאינה מסוגלת לשפר פגמים בהתנהלותה אפילו כאשר אותם פגמים חוזרים ונשנים.

דוגמא מענינת היא החלטת השופט על מועדי הדיונים בענין מסוים. זאת החלטה מינהלית גרידא שקשה להעלות על הדעת שמישהו יערער עליה לערכאה גבוהה יותר ( האם קיים בכלל בסיס חוקי לדיון בערעור כזה? ). לו הכל היה עובד כשורה לא היה בכלל מקום להזכיר ענין זה, אבל כיוון שמערכת בתי המשפט היא שירות ציבורי היא צריכה לתת שירות בזמן סביר. בפועל יש התמשכות של דיונים לאורך שנים וזה מצב לא קביל עבור שירות ציבורי, אבל רק בשנת 2011 נעשה ניסיון של ממש לטפל בבעיה, והבעיה לא טופלה במשך עשרות שנים תוך סבל רב של הציבור. דוגמא קיצונית להמחשה: לפני כשנתיים התפרסמה בעתונות ידיעה המספרת כי הוגשה תביעת נזיקין נגד הנהלת בתי המשפט בגין התמשכות בלתי סבירה של הליכים משפטיים. התובע תבע ממעבידו פיצויי פיטורין. לאחר מיצוי כל ההליכים המשפטיים שארכו כ- 17(!) שנים הוא זכה לבסוף במאבקו המשפטי אבל המעביד כבר לא קיים יותר, ולכן תבע את הנהלת בתי המשפט.

דוגמא נוספת היא ענין הוצאת צוים. השופט בשטח מוסמך על פי החוק להוציא צוים שונים ( צו מעצר, צו איסור פרסום, צו להאזנת סתר, צו איסור יציאה מהארץ, הוצאת קטין מרשות הוריו וכו' ). גם פעילות זאת היא פעילות מינהלית. לציבור הרחב לא נראה שיש בקרה כלשהי על הוצאת צוים למיניהם ( היכן האזכור לבקרה כזאת בדוח מנהל בתי המשפט? ).  לכאורה ניתן לערער על צו לערכאה גבוהה יותר –  אולם זה לא מעשי במקרים רבים. נכון שבמקרה של צו להוצאת קטין מרשות הוריו ההורים אמורים לדעת על הצו ויכולים לערער עליו, אבל לעתים מי שנגדו הוצא צו אפילו לא יודע על קיום הצו ( כבר היו מקרים שרק בשדה התעופה אנשים התבשרו על צו איסור יציאה מהארץ ). בכלל הוצאת צו במעמד צד אחד בלבד יש בו בעיתיות ציבורית כאשר ההנמקה לצו אינה שלום הציבור. לעתים צוי איסור הפרסום נועדו רק כדי למנוע מבוכה מהמשטרה ( כמו במקרה של קצין המשטרה הבכיר שנשקו נגנב, והשופט הבטיח להוציא צו איסור פרסום והענין פורסם רק כי השופט פשוט שכח לקיים את הבטחתו ), ולעתים הם טיפשיים כמו צו איסור הפרסום על שמו של טלנסקי כאשר הענין פורסם בחו"ל בעתון ופורסם באינטרנט בכל העולם ( צו טיפשי זה בוטל לאחר מספר ימים ). המכנה המשותף לכל התקלות של הוצאת צוים הוא שאין במערכת בתי המשפט הפקת לקחים מתקלה ותקלות דומות חוזרות ונשנות ללא ביצוע פעולת תיקון למניעתן. אין אף אחד שמקבל אחריות על התקלות, ולכן אין לציבור כתובת לטיפול בתקלות. דוגמא לאימפוטנטיות של הרשות השופטת בחקר תקלות היא מקרה האזנות הסתר לחיים רמון. מהדווחים בתקשורת עולה כי בכל מקרה של בקשה לחידוש האזנת סתר מטפל שופט חדש ( תורן ) שאינו מכיר את הרקע לעומק. במצב כזה, בארגון שמתנהל כראוי, היה מתבצע מעקב יזום אחרי מידגם של צוים כאלה לבחון אם המצב אופטימלי, והמסקנות של הבדיקה היו מתפרסמות בדוח של מנהל בתי המשפט.   

התמונה הכוללת שעולה מהתיאור שלעיל היא שעבודת השופט כרוכה גם בהחלטות מינהליות מגוונות, ומציאות החיים עבור הציבור היא שההחלטות המינהליות של שופט הם במקרים רבים סופיות. להחלטות המינהליות במקרים רבים אין נוהל כתוב המגדיר את אופן קבלת ההחלטה ( הבעיה חמורה במיוחד בענינים של מינויים בשכר מטעם בית המשפט ). יתר על כן, אין לרשות השופטת כל מכניזם לבדיקה של הבעיות הקימות בהחלטות מינהליות של שופט וזה כבר כשל מערכתי גדול. הכשל הזה נובע מכך שאין לרשות השופטת ראש מזוהה שאחראי על ביצועי הרשות, ואשר נמדד בהצלחתו האישית על פיהם.

הערה: אם כי נשיא בית המשפט העליון ומנהל בתי המשפט אינם עושים כל מה שהם יכולים וצריכים לעשות לתיקון המצב, הרי חשוב לזכור שהכשל של העדר ראש לרשות השופטת הוא כשל רב שנתי של הממשלה והכנסת. חלקו של הציבור בבעיה הוא לסבול מההתנהלות הפגומה של הרשות השופטת.

 ג. אופציות לפתרון או לשיפור המצב:

ג.1 הפתרון המערכתי הנכון הוא לבנות רשות שופטת עצמאית כאשר ראש הרשות אחראי לתפקודה התקין ( כמו כל ראש רשות ציבורית ) והוא חייב לתת דין וחשבון על מעשיו ומחדליו ( למועצה ציבורית העומדת מעל הרשות ). בתנאים הפוליטיים הקיימים קשה בכלל לפתח שיח ציבורי לדיון עניני בבעית הרשות השופטת ולגבש פתרון ציבורי מוסכם, כי אצל חלק גדול מהאנשים המעורבים יש קבעון מחשבתי והם שבויים בקונספציה עם מושגי העבר, כאשר טיב השירות לציבור עומד אצלם במקום נמוך בסדר החשיבות של שיקולים. לפיכך אופציה זאת אינה נראית מעשית ליישום כיום.

 ג.2 בתנאים הנוכחיים אפשר לשפר את המצב על ידי הרחבת סמכויות נציב תלונות הציבור על השופטים לבדוק ( או מיוזמתו או עקב פניות אליו ) גם תלונות בעלות אופי כללי של התנהלות שופטים ולא רק תלונות פרטניות על שופט פלוני. פרסום בדוח השנתי של הנציב, של בעיות כלליות שהנציב בחר שלא לטפל בהן, של בעיות כלליות שטופלו, של ניתוח שלהם ושל המלצות שלו לביצוע, יעזרו להתנעת תהליך ציבורי לתיקון של לפחות חלק מהבעיות. התהליך הציבורי הרצוי הוא ביצוע פעולות תיקון על ידי צמרת הרשות השופטת על פי המלצות הנציב. כך זה נעשה בכל ארגון ציבורי שמנוהל נכון. אכיפת תיקון בעיות בחקיקה כדאי לשמור רק כמוצא אחרון.