מועצות ציבוריות למערכות שלטון החוק 

המודל הרגיל של מימשל ציבורי הוא מתן שירותים לאזרחים במסגרת משרד ממשלתי כאשר בראשו עומד נבחר ציבור. בשנים האחרונות התפתח מודל נוסף  של התנהלות מימשלית ציבורית על ידי רשויות, כאשר הרשויות פועלות על פי מה שנהוג במיגזר העסקי. במיגזר העסקי הנהלת חברה מתפעלת אותה, כאשר מעליה יש מועצת מנהלים, המתווה לה יעדים ומפקחת עליה, והיא זאת שממנה את מנכל החברה. במיגזר הציבורי מקובל להקים רשות שמפקחת עליה מועצת מנהלים ציבורית שחבריה כוללים בנוסף לנציגי הממשלה גם נציגי ציבור. בצורה כזאת הציבור מיוצג על ידי נציגים נוספים לנציגי הממשלה, ואי התלות של נציגי הציבור מאפשרת פקוח טוב יותר על התנהלות הרשות, כאשר הנהלת הרשות מדווחת על פעילותה למועצה. צורת התנהלות כזאת קימת בחברות הממשלתיות והיא מתפקדת טוב מבחינה ציבורית.

דוגמא טובה ליישום מוצלח של האמור לעיל במיגזר הציבורי ( ולא בחברה ממשלתית ) היא בנק ישראל. נגיד בנק ישראל אמור להיות חפשי מאילוצים של הרשות המבצעת ולהיות עצמאי בהחלטותיו המקצועיות. עד לפני זמן לא רב נגיד בנק ישראל היה נושא משרה שלא היה חייב בדיווח לאף אחד, תוך קבלת החלטות לפי מיטב שיפוטו. בשנת 2010  תוקן חוק בנק ישראל ולאחר התיקון יש לבנק ישראל מועצה ציבורית מייעצת ובנוסף ועדה מוניטרית ציבורית. מצד אחד יש כתובת ציבורית, המסתכלת באופן שוטף על פעילות הבנק, ומצד שני יש לנגיד עורף ציבורי חזק להחלטות המתקבלות לבסוף בבנק. מודל ההתנהלות המתואר נדרש כיוון שבנוסף להחלטות מקצועיות מוניטריות יש גם הרבה אספקטים ציבוריים בהתנהלות הבנק. לדוגמא: שכר עובדי הבנק הוא ענין בעל אופי ציבורי מובהק ולא מוניטרי.   

דוגמא נוספת היא הסנגוריה הציבורית. הסנגוריה הציבורית שייכת מבחינה מינהלית למשרד המשפטים, אבל מפוקחת, על פי החוק, על ידי ועדת הסנגוריה הציבורית, הכוללת גם אנשי ציבור שאינם שיכים לממשלה. מודל התנהלות הסנגוריה הציבורית מתפקד בהצלחה כבר מספר שנים, כפי שניתן לראות מהדוחות השנתיים של ארגון זה.

מועצה ציבורית מייעצת לרשות השופטת

הרשות השופטת אמורה לתת שירותי שיפוט ללקוחותיה השונים: המדינה (באמצעות הפרקליטות, המשטרה), וכן האזרחים המתדיינים ביחד עם עורכי הדין. הארגון המכונה רשות שופטת מכיל כ- 2000 עובדים מהם כ-700 שופטים. באופן פורמלי העובדים שייכים למשרד המשפטים ולא מוגדרת יישות של רשות שופטת, אבל בפועל ניתנה לארגון הזה אוטונומיה, והממשלה כמעט ואינה מתערבת בהתנהלות היום-יומית של הארגון. בראש הארגון עומד נשיא בית המשפט העליון, כאשר לצידו מתפקד מנהל בתי המשפט. כיום שני האישים הם שופטים ואף אחד מהם אינו בעל כישורים לנהל מערכת ארגונית מסדר גודל של 2000 אנשים, מהסיבה הפשוטה שעיסוק בחוקים אינו מכשיר אדם לעמוד בראש ארגון גדול ולנהל אותו בסטנדרטים הגבוהים של ימינו לניהול ארגון. הדוגמא הבאה ממחישה את האמור כאן: דוח מבקר המדינה 60ב מפרט תוצאות בדיקה של  פרויקט המיחשוב של מערכת בתי המשפט, שהיה באחריות שני האישים האלה. פירוט התקלות שנעשו במהלך הפיתוח מזכיר את הבדיחה "איך אפשר לכתוב את השם נוח בשבע שגיאות". כמובן שכתוצאה משגיאות הניהול הפרויקט ארך יותר זמן ועלה יותר כסף מכפי שהיה מתחייב בניהול סביר. לקהל הרחב מוכרות יותר התופעות של עכוב במתן פסקי דין ומשך זמן בלתי סביר לניהול דיוני משפט. בסך הכל רמת השירותים שהמערכת הזאת מספקת רחוקה מהסטנדרט המקובל כיום למתן שירותים, ולא פלא שאימון הציבור בה ירד עם הזמן.

 הרציונל להפרדת מערכת השפיטה מהשירות הממשלתי נעשתה מתוך מחשבה טובה להביא את השופטים למצב של אי תלות ככל האפשר בממשלה, אבל הבצוע בפועל של השירות לציבור הוא גרוע ובלתי קביל בסטנדרטים של היום לשירות ציבורי. ניהול ארגון מחייב ידע מתאים וגם התמסרות לתפקיד, וכיום נשיא בית המשפט העליון מתפקד כשופט ולכן דה פקטו לארגון הזה חסר מנהל מתפקד. ניהול ארגון בסדר גודל כזה מחייב עיסוק במשרה מלאה ( יתר על כן כיום הנשיא נבחר לתפקיד בגלל הוותק בשיפוט ולא בגלל כישוריו לנהל ארגון ). כדאי לשים לב לכך שהבעיות של הארגון הצטברו במהלך שנים רבות, ואף נשיא לא התייחס לפתרון שלהן כאל מטלה שבאחריותו האישית.

פתרון מתאים למצב הבעייתי שתואר הוא ארגון מערכת השפיטה כרשות, כאשר מעליה מכהנת מועצה ציבורית ( כמו בבנק ישראל ). לא סביר לקיים את המצב שאין לארגון הזה מנהל של ממש. מנהל הרשות יצטרך לדווח למועצה הציבורית על פעולותיו לתיקון הליקויים. המועצה הציבורית היא תהיה זאת שתבחר את המנהל לרשות. באופן עקרוני אין הכרח שראש הרשות יהיה שופט אם כי חשוב שתהיה לו השכלה משפטית. סביר להניח שהרעיון הזה יעורר התנגדות מצד השופטים שישמיעו טיעון שהתארגנות כזאת תביא ללחץ על השופטים, אבל זה טיעון סרק. אין לכל האמור כאן קשר למה שקורה אצל השופט בשטח והוא יהיה אוטונומי בהחלטותיו המשפטיות גם אם יהיה לו מנהל שאינו בהכרח שופט. אגב, בזמנה של הגב' בייניש שופטים התבטאו, כי הם מרגישים לחץ מצד נשיאת בית המשפט העליון ( כי היא קובעת את קידומם ), ולכן העובדה שראש המערכת הוא שופט אינה ערובה להעדר לחצים על השופט בשטח.

הערה: חלק נכבד מההחלטות של נשיא בית המשפט העליון כראש המערכת השיפוטית הן ציבוריות באופיין, ואינן מעוגנות בחוק כלשהו, ולכן אין זה תקין להשלים עם מצב שהוא אינו צריך לתת עליהן דין וחשבון לציבור. להלן קישור אל דוגמא.

 אין כל סתירה בין הכפיפות למועצה ציבורית של הארגון  לבין העצמאות שצריך להפגין השופט בהחלטותיו השיפוטיות. לדוגמא: ההחלטה על סדר ההתנהלות המשפטית אינה ענין של חוק. אם למשל מועצה ציבורית מחליטה לחזק את ההרתעה מפני תאונות דרכים פגע וברח היא יכולה להתוות מדיניות של העדפת שמיעה מידית של תיקים כאלה ללא המתנה בתור וללא דחיות מיותרות, כדי ליצור קשר יותר ברור בין מעשה לתוצאה (ובמקרה של ערעור על פסק דין בנושא כזה המועצה יכולה להתוות מדיניות של העדפת שמיעה מהירה של הערעור מהסוג הזה ).

מועצה צבורית מיעצת לפרקליטות

ליועץ המשפטי לממשלה יש שני תפקידים שבעצם אין ביניהם קשר לוגי. מצד אחד הוא יועץ משפטי לממשלה ( ואחראי גם על שירותים לממשלה כגון חקיקה ), ומצד שני הוא אחראי על התנהלות הפרקליטות, שהיא ארגון בעל אופי תפעולי המונה למעלה מ-1300 עובדים. ההגדרה הזאת של התפקיד מציפה מיד בעיה מובנית בהגדרת התפקיד. התפקיד הראשון מותנה בידע משפטי מעמיק, והתפקיד השני מחייב ידע בניהול ארגון גדול. בעצם כל אחד מהתפקידים מחייב משרה מלאה, ולכן בפועל היועץ אינו מתערב בפעולה היום יומית של הפרקליטות והיא עצמאית ופועלת באופן בלתי תלוי ללא כל פקוח ציבורי עליה. המצב הזה מהווה אנומליה שלטונית מובהקת: ישנו גוף מימשלי שאין מעליו כל פקוח ציבורי והוא פועל על פי מיטב הבנתו, כאשר נבחרי הציבור נושאים כלפי האזרחים באחריות למעשי הפרקליטות. גם כאן המודל של מועצה ציבורית מעל הפרקליטות ( תוך שחרור היועץ המשפטי מאחריות לתפקוד הפרקליטות ) הוא פתרון טוב, שמצד אחד מייצר בקורת ציבורית על הפרקליטות, ומצד שני שומר על אי התלות שלה בממשלה. גם כאן חשוב להדגיש שהמועצה הציבורית היא זאת שצריכה למנות את הממונה על הפרקליטות, והוא מצידו צריך לדאוג לכך שהפרקליטות תעמוד בסטנדרטים המקובלים להתנהלות של ארגון ציבורי.

הצורך אינו אקדמי אלא נדרש לפעילות השוטפת. התנהלות הפרקליטות אינה עומדת כיום בסטנדרטים המקובלים לארגון ציבורי, כפי שנחשף לציבור בשנים האחרונות. אמנם רוב החולאים הארגוניים של הפרקליטות קימים כבר שנים רבות, אולם הסירוב של פרקליט המדינה המכהן מר לדור, ליצירת מיכניזם של קבלת תלונות מהציבור על הפרקליטות, מעיד על כך שהוא אינו מתאים לעמוד בראש ארגון ציבורי כלשהו במאה ה-21.

בשנים האחרונות הפרקליטות בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה עשו כמה טעויות מקצועיות קשות ( כגון עיסקת הטיעון השערוריתית עם משה קצב ), אבל הפקוח המוצע של מועצה ציבורית בא כדי ליצור בקרה על בעיות בעלות אופי ציבורי ולאו דוקא מקצועי משפטי. ונביא כאן כמה דוגמאות:

1.  אם למשל המועצה הציבורית מחליטה לחזק את ההרתעה מפני תאונות דרכים פגע וברח היא יכולה להתוות מדיניות של העדפת הכנה מהירה של תיקים כאלה בעדיפות והגשת התיק לבית המשפט ללא המתנה בתור, כדי ליצור קשר יותר ברור בין מעשה לתוצאה. החלטות כאלה אין זה תקין להשאיר לפרקליט המדינה כפי שנעשה כיום.

2. נניח למשל שהמועצה הציבורית מחליטה לחזק חושפי שחיתויות בשירות הציבורי כנגד התנכלויות אליהם מצד הממונים עליהם, ומחליטה שעל הפרקליטות להעלות את העדיפות של הגשת תביעות כנגד המתנכלים לחושפי השחיתות.  החלטה כזאת היא בעלת אופי ציבורי מובהק שאין מקום להשאירה בידי הממונה על פרקליטות המדינה. הוא צריך לקבל הנחייה בענין כזה ופשוט לבצע אותה.

3. בפרקליטות נהוג נוהג של איחוד תיקים. המשמעות המעשית של נוהג זה היא שהתיק שמוכן הראשון אינו נדון בבית המשפט עד אשר התיק האחרון מוכן, ובינתיים בעל התיק חפשי ובמקרה של מישהו שמכהן במשרה ציבורית בכירה הוא יכול להוסיף עוד מעשים בלתי ראויים בזמן הסחבת שנוצרה. נשאלת השאלה מהו זמן סביר להמתנה לאיחוד תיקים כאשר יש תיק שהוא מוכן. לשאלה הזאת יש גם אספקטים ציבוריים, ולכן אין זה תקין שהפרקליטות תקבל החלטה כזאת בעצמה אלא תקבל הנחיות מגוף ציבורי איך לנהוג.

במיגזר העסקי המודל של מועצת מנהלים לחברה בסך הכל הוכיח את הצלחתו בכל העולם,  גם אם יש לעתים חיכוכים בין מועצת המנהלים למנכ"ל ( לרוב זה קורה כאשר היו"ר של מועצת המנהלים הוא פעיל ), וסביר להניח שהוא יצליח גם במיגזר הציבורי. המודל של מועצת מנהלים ציבורית יכול לפתור בעיה של משרה שלטונית המנותקת מהאחריות לתוצאות של פעילות הארגון ולכן כדאי לאמץ אותו במקרים שהוזכרו כאן.

הערה: מצופה מנציב שירות המדינה שיהיה עצמאי בשיקוליו, כאשר הוא מתבקש לאשר חריגות מהמקובל בשירות המדינה, וגם כאשר המבקש הוא ראש הממשלה, שהנציב כפוף לו. הכפיפות לראש הממשלה מציבה אותו בפני קונפליקט בלתי רצוי, ולכן מבחינה ציבורית כדאי להקים מועצה ציבורית גם לנציב שירות המדינה.