אשרה לבן זוג זר הנשוי לישראלי
מבוא
נישואין בין אזרחים זרים לבין אזרחים ישראליים הפכו לתופעה נפוצה שהולכת וצוברת תאוצה, בין היתר, בעקבות התקדמות הגלובליזציה בעידן האינטרנט, ובעקבות כניסתם לישראל של אלפי אזרחים זרים למטרות תעסוקה.
בישראל, קיים קושי לא מועט להסדיר מעמדו של אזרח זר שאינו יהודי הרוצה לחיות עם בן זוגו בין שנשוי לו ובין שחי עימו חיים משותפים (ידועים בציבור). לא אחת נתקלים בני הזוג בקשיים שמציב בפניהם משרד הפנים במקרה הטוב ובמקרה הפחות טוב אף בסירוב שרירותי להסדיר מעמד לבן הזוג הזר וגירושו מהארץ, מה שלעיתים מוביל לתוצאה מצערת של פירוד כפוי בין בני הזוג.
ישראלי המעוניין להסדיר מעמד לבן זוגו הזר כדי שיוכל לשהות בארץ בהיתר עם אשרת עבודה וזכויות סוציאליות, בפניו קיימים שני מסלולים:
• המסלול הראשון - להינשא לבן הזוג בנישואין אזרחיים ולהסדיר מעמד כבן זוג נשוי, תהליך שאורך כארבע וחצי שנים בקירוב, כשבסוף ההליך תינתן תעודת אזרחות לבן הזוג הזר.
• המסלול השני - לחיות עם בן הזוג כ"ידועים בציבור", קרי חיים משותפים תחת קורת גג אחת ומשק בית משותף וכדו'. ולהסדיר מעמד כבן זוג "ידוע בציבור", תהליך שאורך כשבע שנים בקירוב, כשבסוף ההליך תינתן תעודת תושבות קבע לבן הזוג הזר. עוד בעניין זה ראה: הסדרת מעמד לבן זוג זר - חיים משותפים עם ישראלי.
במאמר זה נעסוק במסלול הראשון, נציג את יתרונותיו וחסרונותיו לעומת המסלול השני, כמו"כ נציג את דרכי הפעולה הפרוצדוראליות. יחד עם זאת נדגיש, כי מדובר בתהליך ארוך הנמשך על פני מספר שנים, אשר במהלכם נבדקים בני הזוג שתי וערב בדבר כנות הקשר שביניהם, לכן ללא ייעוץ והכוונה בפני עו"ד בעל ניסיון בתחום, וניסיון בני הזוג לפעול לבד, עלול להוביל לתוצאות הרסניות אשר לא אחת מובילים לגירושו של בן הזוג הזר ופירוד כפוי של בני הזוג.
בעניין הסדרת מעמד של ילדי בן הזוג הזר מנישואיו הקודמים, ראה מאמרנו: הסדרת מעמד לילדו של בן הזוג הזר
היתרונות והחסרונות במסלול נישואין מעבר ליתרונות שיש בחיי הנישואין בכלל, קיימים יתרונות מובהקים לבחור במסלול זה של נישואי בני הזוג, כאשר היתרון הראשון הבולט הוא קיצור משך ההליך על פני כמחצית מתקופת הזמן העומד לרשותם של בני זוג החיים כ"ידועים בציבור", היינו במקום שבע שנים בקירוב נדרשים בני הזוג לעבור אך כארבע וחצי שנים בקירוב.
היתרון השני שבולט לא פחות הוא, העובדה שבסיומו של ההליך מקבל בן הזוג הזר תעודת אזרחות ככל אזרח ישראלי, לעומת המסלול השני בו בן הזוג מקבל בסופו של ההליך רק תושבות קבע. במאמר המוסגר נבהיר כי אומנם לא קיים הבדל מעשי משמעותי בין שני סוגי המעמדות, קרי אזרחות ותושבות. יחד עם זאת קיימים הבדלים כאשר השניים המרכזיים הם הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת אשר ניתנת רק לאזרח והשתקעות במדינה זרה אשר שוללת מהתושב את מעמדו.
קיימים עוד יתרונות נוספים למסלול הנישואין אשר הינם סובייקטיביים לכל זוג באשר הוא, יחד עם זאת נדגיש, כי בדרך כלל בני זוג נשואים יתקלו בפחות קשיים הן משום שההסתכלות עליהם תהיה יותר רצינית והן משום שההליך בעניינם מוסדר בחוק משאין כן בבני זוג ידועים בציבור שההליך בעניינם הוא יציר הפסיקה.
מנגד, במסלול זה קיימים גם מספר חסרונות, הבולט ביניהם הוא העובדה כי על בני הזוג להינשא באופן מיידי כדי להסדיר את מעמדם במסלול זה, מה שלא מותיר להם תקופת ניסיון של חיים משותפים טרם החתונה.
בנוסף, העלויות במסלול זה יקרות יותר, כך לדוגמא האגרה המשולמת למשרד הפנים גבוהה בהרבה מהאגרה המשולמת עבור הסדרת מעמד לבני זוג ידועים בציבור. זאת ועוד, עלויות הכרוכות בעצם הנישואין, קרי נסיעה לחו"ל להינשא או לחילופין נישואי אל סלוודור המבוצעים בארץ שעלותם לא זולה, בעניין זה ראו מאמרנו: "נישואין אזרחיים ללא צורך יציאה מהארץ - אל סלוודור".
המסגרת הפרוצדוראלית
מבחינה פרוצדוראלית על בני הזוג לגשת יחד למשרד הפנים בצירוף מסמכים רבים אשר לחלק גדול מהם נדרשים אישורים שונים כגון אפוסטיל וכדו', לאחר הבאת כל המסמכים בהתאם לנדרש, עוברים בני הזוג תשאול המהווה למעשה מעין חקירה צולבת אשר מטרתה לבחון את כנות הקשר בין בני הזוג. לא אחת תשובה אחת שאינה תואמת במדויק לתשובת בן הזוג השני מכשילה את אישור כניסתם של בני הזוג להליך.
לאחר שנבחנה בקשתם של בני הזוג במקביל לצליחתם של בני הזוג את החקירה, בקשתם עוברת לבחינה בקרב הגורמים המוסמכים, כאשר לבינתיים בתקופה זו יינתן לבן הזוג הזר רשיון ב/1 / היתר מת"ק עד ל- 6 חודשים. עם אישור הבקשה יינתן רשיון לישיבת ארעי (א/5) לתקופה של שנה וזאת למשך 4 שנים, כאשר בתום כל שנה תיערכנה בדיקות כמתואר לעיל של חיים משותפים וכנות קשר במלואן, תוך בדיקות גורמים וקיום ראיון מעמיק. כעבור 4 שנים האמורים, בהעדר מניעה - התאזרחות.
המסגרת הנורמטיבית
אזרחות ישראלית נקנית אך על-פי הוראות חוק האזרחות. סעיף 1 לחוק האזרחות מונה את הדרכים, בהם נקנית האזרחות הישראלית, אחת מאותן דרכים היא "מכח התאזרחות לפי הסעיפים 5עד 8". הוראת היסוד בעניין התאזרחות קבועה בסעיף לחוק האזרחות, הקובע:
"(א) בגיר שאיננו אזרח ישראלי יכול לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות אם נתקיימו בו תנאים אלה:
(1) נמצא בישראל:
(2) היה בישראל שלוש שנים מתוך תקופת חמש שנים שקדמה ליום הגשת בקשתו;
(3) זכאי לשבת בישראל ישיבת קבע; (4) השתקע בישראל או שיש בדעתו להשתקע בה; (5) יודע ידיעת-מה את השפה העברית; (6) ויתר על אזרחותו הקודמת או הוכיח שיחדל מהיות אזרח חוץ לכשיהיה לאזרח ישראלי.
(ב) מי שביקש להתאזרח ונתקימו בו התנאים שבסעיף קטן (א), יעניק לו שר הפנים, אם ראה זאת לנכון, את האזרחות הישראלית על ידי מתן תעודת האזרחות".
סעיף 7 לחוק האזרחות דן בהתאזרחות של בעל ואישה, והוא קובע:
"בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי או שאחד מהם ביקש להתאזרח ונתקימו בו התנאים שבסעיף 5[א] או הפטור מהם, יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א)".
כוחה של הוראת סעיף 7 לחוק האזרחות הוא, כי בן-זוג יכול לקבל אזרחות ישראלית על-ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים המיוחדים, הקבועים בסעיף 5(א) לחוק האזרחות, אין כוחה של הוראה זו לבטל את הצורך בשיקול-דעתו של שר הפנים על-פי סעיף 5(ב) לחוק האזרחות.
אכן, בהצעת חוק האזרחות, הוצע, כי נישואין יעניקו אזרחות מיום הנישואין, אך הצעה זו לא נתקבלה על-ידי הכנסת, אשר החליפה את ההסדר המוצע בהסדר, לפיו נישואין מקלים על הדרישות שיש למלא, אך אינם מייתרים את שיקול הדעת של שר הפנים.
בכך הצטרפה ישראל לרשימה ארוכה של מדינות, השוללות את העיקרון כי נישואין עצמם (או פירוקם) מביאים לשינוי אוטומאטי באזרחות בני הזוג, והכירה בעקרון עצמאות האזרחות, לפיו התאזרחותו של בן-זוג נקבעת על-פי תנאיו שלו, תוך מתן הקלה מסויימת בהתחשב בנישואין.
נמצא, כי בן-זוג יכול לקבל אזרחות ישראלית על-ידי התאזרחות, גם אם לא נתקימו בו התנאים המיוחדים הקבועים בסעיף 5(א) לחוק האזרחות, אך הוא יכול לקבל אזרחות ישראלית, רק אם ביקש זאת, ואם שר הפנים "ראה זאת לנכון", כאמור בסעיף 5(ב) לחוק, כך פורשה הוראה זו בעבר.
לשר הפנים ניתן איפוא שיקול-דעת ("אם ראה זאת לנכון"), אם להעניק אזרחות ישראלית לבן-זוג של אזרח ישראלי. שיקול-דעת זה הוא שיקול-דעת מינהלי רגיל, וחלות עליו הוראותיו המהותיות והדיוניות של המשפט המינהלי באשר לשימוש בשיקול-דעת מינהלי, כפי שפסק השופט זילברג בג"צ 328/60 מוסא נ' שר-הפנים:
"אמנם נאמר שם: 'אם ראה זאת [השר] לנכון', אבל דיסקרציה זאת איננה דיסקרציה חפשית, חלים עליה כל הכללים החלים, לפי פסיקת בית-משפט זה, על כל שאר הפעולות של הרשות המבצעת. והיה אם השר ידחה את בקשת התאזרחותו של המבקש מתוך שרירות-לב, או מטעמים פסולים כגון הפליה גזעית, הפליה פוליטית וכדומה, הרי יש דין ויש דיין בישראל, ובית-המשפט יצווה עליו לתת את תעודת האזרחות בדרך שנקבעה בחוק".
הענקת אזרחות היא מעשה בעל חשיבות רבה, האזרחות יוצרת קשר משפטי נמשך בין אדם לבין מדינתו. לקשר זה חשיבות בתחומי משפט נרחבים, הן מבחינת המשפט הבינלאומי והן מבחינת המשפט המדינתי. יש בה באזרחות כדי להטיל חובות על המדינה ביחסי החוץ שלה. מבחינת האזרח עצמו, יש בה כדי ליתן לו זכויות, להעניק לו כוחות, להטיל עליו חובות ולהכיר בחסינותו בעניינים שונים ומגוונים.
האזרחות קשורה בזכות הצבעה לכנסת, ביכולת לשאת משרות ציבוריות שונות, בסמכות בתי המשפט, בענייני הסגרה ובעניינים רבים ומגוונים. אזרחות מקפלת בתוכה נאמנות, והיא פרושה בתחומי המדינה ומחוצה לה. מצב דברים זה מחייב, מעצם טבעו, כי מעשה ההתאזרחות ייעשה בלב שלם ומתוך נכונות להשתלב במירקם חייה של המדינה.
בעניין זה קיימת נכונות להגמיש במידה ניכרת את הדרישות, כאשר בן-זוג של אזרח מבקש להתאזרח. הטעם לכך הוא ברצון לשמור על שלמות התא המשפחתי ובצורך למנוע פיצול אזרחותם של מרכיביו. במקום שהנישואין הם פיקטיביים, כוחו של שיקול מיוחד זה נחלש, וכוחם של השיקולים הרגילים עולה. עניין זה נתון הוא לשיקול-דעתו של שר הפנים, ואין למצוא בשיקול-דעת זה כל פגם, אם הוא מסרב להעניק אזרחות למי שמבקש לקבלה לצורכי משחק (תרתי משמע) בלבד.
סמכויותיו של משרד הפנים
על פי החוק מוקנית הסמכות למתן אשרות ורשיונות ישיבה לשר הפנים. הלכה היא כי לשר הפנים נתון שיקול דעת רחב בהפעלת סמכויותיו על פי חוק הכניסה לישראל. זאת, בהתאם לעקרון הריבונות מכוחו יש למדינה שיקול דעת רחב למנוע מזרים להיכנס לתחומה או להרחיקם כאשר אינם רצויים עוד.
עם זאת, בית משפט חזר וקבע כי שיקול דעתו של שר הפנים לעניין חוק הכניסה לישראל נתון לביקורתו של בית המשפט כשיקול הדעת של כל רשות מינהלית אחרת.
חוק הכניסה לישראל מסמיך את שר הפנים אף להורות על הרחקתם של זרים מן הארץ. עד לתיקונו בשנת 2001 הורה סעיף 13(א) לחוק כי "מי שאיננו אזרח ישראלי או עולה לפי חוק השבות, התש"י-1950, רשאי שר הפנים לתת עליו צו גירוש אם נמצא בישראל בלי רשיון ישיבה". בפסיקתנו נקבע כי אף שהסמכות להורות על הרחקתו של זר הינה סמכות רחבה ביותר, הרי בה בעת נתונה היא לביקורתו של בית המשפט על פי כל עילות הביקורת הנוהגות במשפט המנהלי.
המדיניות החדשה
בעקבות פרשת סטמקה גובשה (בדצמבר 1999) מדיניות חדשה לעניין הפעלת שיקול-דעתו של שר הפנים בדבר התאזרחות בן-זוג של אזרח ישראלי. על-פי מדיניות זו, עם הגשת הבקשה להתאזרחות בן-הזוג הזר - ובהנחה שהבקשה אינה מעוררת חשד לפיקטיביות על פני הדברים ובהיעדר מניעה ביטחונית או פלילית - יזכה בן-הזוג להיתר ישיבה ועבודה בישראל למשך שישה חודשים. היתר זה ניתן על-פי תקנות הכניסה לישראל. בתוך תקופה זו תתקבל, ככלל, החלטה בדבר הבקשה וכניסת בן-הזוג להסדר המדורג לקבלת אזרחות ישראלית.
עם אישור הבקשה יזכה בן-הזוג הזר לאשרה ולרישיון לישיבת ארעי בישראל מסוג א/5, לפי תקנות הכניסה לישראל. רישיון זה יינתן לתקופה כוללת של ארבע שנים. בתום ארבע שנים תוענק לבן-הזוג הזר אזרחות ישראלית (על-פי סעיף 7 לחוק האזרחות), בתנאי שישב בישראל בפועל במשך שלוש שנים מתוך תקופת ההסדר המדורג, ומתוך זה לפחות שנתיים ברציפות לפני יום קבלת האזרחות. מנהל מינהל האוכלוסין רשאי בנסיבות מיוחדות לקצר כל תקופה שנקבעה על-פי מדיניות זו.
סוף דבר
נמצינו למדים, כי שר הפנים, קרי משרד הפנים, מוסמך לסרב לבקשת ההתאזרחות של בן הזוג הזר, כאשר לשיקול-דעתו קיימת פיקטיביות בנישואין. יש להדגיש כי החלטתו של משרד הפנים אינה סופית ונתונה לביקורת ולשינוי אם בדרך הגשת ערר ואם בדרך הגשת עתירה מנהלית.
הליך הסדרת המעמד הינו הליך ארוך הנמשך על פני מספר שנים, אשר במהלכו נבדקים בני הזוג שתי וערב בדבר כנות הקשר שביניהם, לכן ללא ייעוץ והכוונה בפני עו"ד בעל ניסיון בתחום, וניסיון בני הזוג לפעול לבד, עלול להוביל לתוצאות הרסניות אשר לא אחת מובילים לגירושו של בן הזוג הזר ופירוד כפוי של בני הזוג.
יחד עם זאת, חשוב לדעת כי בחלק לא מבוטל של המקרים מתעוררות בעיות סבוכות אשר ללא ליווי משפטי מתאים יכולות להוביל לתוצאות הרות אסון כדוגמת החלטה לגירוש בן הזוג מה שיוביל לפירוד כפוי בין בני הזוג, לכן החכם עיניו בראשו יקדים תרופה למכה בהתייעצות עם עורך דין בעל ניסיון בתחום של הסדרת מעמד לבן זוג זר.
אין לראות באמור לעיל משום ייעוץ משפטי או חוות דעת משפטית. בכל מקרה של שאלה בעניין יש לפנות לעו"ד מוסמך לקבלת ייעוץ מלא. אין במאמר זה כדי ליצור יחסי עו"ד-לקוח בין הקוראים לבין הח"מ.
