מעמד הפליטים בישראל – הסודנים והאריתראים
מבוא
במציאות הישראלית הנוכחית סוגיית "דיני הפליטים" מקבלת משמעות מיוחדת, זאת לאור העובדה כי במדינת ישראל שוהים כיום מאות פליטים ממדינות שונות, המבקשים מקלט מדיני על פי אמנת הפליטים, שעליה חתומה מדינת ישראל. רבים ממבקשי המקלט ברחו מארץ מוצאם עקב מלחמות עקובות מדם או רדיפות על רקע דעות פוליטיות, אמונה דתית, השתייכות אתנית ועוד. רבים מהם איבדו את כל בני משפחתם והותירו אחריהם את כל נכסיהם ורכושם, שהושמדו על ידי רודפיהם.
מבקשי מקלט אלה נכנסו לישראל מוכי טראומה, לאחר מסע רגלי מפרך של חציית מדבריות, וכל שנותר ברשותם הוא קרעי מלבושם וזיכרונות האימה מארץ מולדתם. יהיו אשר יהיו הסיבות אשר הביאו אותם לכאן, לאף אחד ממבקשי מקלט אלה אין היום מקום שאליו יוכלו ללכת ולהתחיל את חייהם מחדש. מדינת ישראל לפיכך, היא המקום שבו הם תולים את תקוותיהם לשגרת חיים יציבה ומוגנת עד כמה שניתן.
פליטים אלו, שבארצם קיים חשש לחייהם ולזכויותיהם, מבקשים מקלט מדיני במדינות אחרות. רבות ממדינות אלו, בהן מדינת ישראל, חתמו על האמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים הקובעת, בין היתר, שאסור למדינה לגרש או להחזיר אדם למקום שבו הוא צפוי לרדיפה.
עם פנייתם של הפליטים, ניצבות המדינות לפני דילמה: מצד אחד עומדת החובה החוקית והמוסרית לספק מקלט לאנשים שזכויותיהם הבסיסיות נשללו מהם ושסכנה נשקפת לחייהם; אבל מן הצד האחר - ברגע האמת, כשהפליטים חסרי הישע מגיעים לגבולן, קורה לא פעם שמדינות אינן מכבדות את מלוא ההתחייבויות שקיבלו על עצמן בחתימתן על האמנה, וזאת בשל ההיערכות הנדרשת והבעיות הייחודיות שמתעוררות בעקבות קליטת הפליטים - וזאת נוסף על הרצון להגן על גבולות המדינה ועל ריבונותה.
במאמר זה, נבהיר את סוגיית זרים המגיעים מישראל כתוצאה מרדיפה אתנית וכדו', סוגיה שמעסיקה מאוד את החברה הישראלית בדבר כל ה"מסתננים" השוהים בארץ. זאת ועוד, נבהיר מהי מידת ההוכחה המוטלת על הפליט להוכיח כי הינו נרדף? האם ישנו צורך במשהו אובייקטיבי או שמא אף מספיק תחושה סובייקטיבית של הפליט.
בעניין הסדרת מעמד מטעמים הומניטאריים, ראו מאמרנו: 'הסדרת מעמד מטעמים הומניטאיים'. בעניין הסדרת מעמד למשת"פים, ראו מאמרנו: 'וועדת המאויימים - סוגיית המשת"פים'.
המסגרת הפרוצדוראלית
הבקשה למקלט מדיני בישראל מוגשת לנציבות האו"ם לפליטים, בהתאם ל"נוהל הסדרת הטיפול במבקשי מקלט", שגובש בשנת 2001 בתיאום בין נציגות נציבות האו"ם לפליטים לבין משרד הפנים ומשרד המשפטים.
מבקש מקלט שבקשתו עברה את הסינון הראשוני של נציבות האו"ם לפליטים, יעניק לו משרד הפנים, ככלל, אשרה זמנית רגילה - שסימנה ב/1, המתירה את שהייתו בישראל ומקנה לו אישור עבודה עד להחלטה הסופית בעניינו. ההליך של בדיקת בקשת המקלט אורך בממוצע כשנתיים ולעיתים אף יותר. בתקופה זו מקיימים מבקשי המקלט את עצמם בעבודות שונות, וממתינים בצפייה דרוכה להחלטה בדבר מעמדם.
רקע היסטורי
תהליך גיבושה של אמנה, שמטרתה להגן על פליטים, החל במסגרת חבר הלאומים, ארגון בינלאומי שהוקם בשנת 1920. תהליך זה לא הגיע לסיומו, ובשנת 1939 פרצה מלחמת העולם השנייה. במהלך המלחמה יזמו בעלות הברית את הקמתה של מסגרת חדשה שתחליף את "חבר הלאומים", ובשנת 1945 נוסחה ונחתמה מגילת האומות המאוחדות (האו"ם).
במאי 1945, עם סיום מלחמת העולם השנייה, היו באירופה כ-8 מיליון פליטים. עד סוף שנת 1945 חזרו רוב הפליטים למדינותיהם, אך עדיין נותרו באירופה כ-2 מיליון פליטים, כ-200,000 מהם יהודים ניצולי השואה.
מספרם העצום של פליטים ברחבי אירופה, ובהם יהודים ניצולי שואה, שלרובם לא היה לאן לחזור, המחיש ביתר עוז את הצורך בגיבושה של אמנה בינלאומית, שמטרתה להבטיח הגנה לאנשים נרדפים - לפליטים. האו"ם המשיך במלאכה שהחלה במסגרת "חבר הלאומים". 26 מדינות, בהן מדינת ישראל, השתתפו בניסוח אמנת הפליטים. מדינת ישראל וארגונים יהודיים היו מעורבים באופן פעיל בניסוח האמנה, וזאת בשל הקשר ההדוק בין האמנה לבין מצבם של יהודי אירופה בשנים שקדמו לשואה, במהלכה ובסיומה.
ב-28 ביולי 1951 אישרה ועידה מיוחדת של האו"ם את אמנת הפליטים. האמנה היא מסמך היסוד שעל פיו פועלת נציבות האו"ם לפליטים (UNHCR), שהוקמה ב-1 בינואר 1951, כמה חודשים לפני גיבוש הנוסח הסופי של האמנה.
בשנת 1967 נוסף לאמנה פרוטוקול, שמטרתו להרחיב את התחום שבו עוסקת האמנה: בעוד האמנה מוגבלת בעיקרה להגנה על פליטים אירופיים בעקבות מלחמת העולם ה-2, הפרוטוקול עוסק בבעיית הפליטים בעולם כולו.
לסיכום, קיימים שני מסמכים בינלאומיים המסדירים כללים ואמצעים להגנה על פליטים: אמנת הפליטים משנת 1951 והפרוטוקול משנת 1967. כיום 147 מדינות חתומות על אחד משני ההסכמים או על שניהם. מדינת ישראל חתמה על שני המסמכים.
המסגרת הנורמטיבית
אמנת הפליטים מגדירה מי זכאי לקבל מעמד של פליט, איזו הגנה המדינות החתומות על האמנה מחויבות לספק לו, ומהן המחויבויות של הפליט למדינות המארחות אותו.
האמנה מגדירה מי זכאי לקבל מעמד של פליט: לפי האמנה, פליט הוא אדם שנאלץ להימלט או שגורש מארצו או ממקום מגוריו הקבוע בשל חשש מבוסס מרדיפה על רקע מוצאו האתני, דתו, לאומיותו, חברותו בקבוצה חברתית או השקפתו הפוליטית.
האמנה מגדירה אילו אנשים אינם נכללים בהגדרה "פליט": אדם שביצע פשע מלחמה, פשע נגד האנושות או פשע חמור אחר שאינו פוליטי. פליט מוגדר כאזרח, ולכן חייל אינו זכאי לקבל מעמד של פליט (הכוונה לחייל שמשתתף באופן פעיל בפעילות צבאית בזמן הגשת הבקשה למעמד של פליט, ולא לחייל לשעבר. חייל לשעבר בנסיבות המתאימות זכאי למעמד של פליט).
האמנה מגדירה איזו הגנה מחויבות המדינות החתומות עליה לספק לפליט: התנאי היסודי לקיום האמנה הוא שאין להחזיר פליט למדינה שבה צפויה סכנה לחייו או לחירותו. תנאי זה נקרא עקרון אי ההחזרה (Non Refoulement) והוא תנאי בסיסי, שנעשה חלק מן החוק הבינלאומי הנהוג. עקרון אי ההחזרה מחייב את כל מדינות העולם - לא רק את אלו החתומות על האמנה. וכך קובע סעיף 33 באמנה:
"אף מדינה החתומה על האמנה לא תגרש ולא תחזיר פליט בדרך כלשהי אל גבולותיהן של ארצות שבהן יהיו חייו או חירותו בסכנה מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקבוצה חברתית מסוימת או להשקפה פוליטית מסוימת."
המדינות שהפליט מגיע אליהן אחראיות להגן עליו, כלומר - לספק לו את אותה הגנה שאין הוא זוכה לה במדינה שממנה נמלט. מדינות אלו מחויבות לדאוג שהפליט יקבל את הזכויות המגיעות לו, כמו - חופש דת, זכות לעבודה, זכות לחינוך, חופש תנועה ונגישות לתעודות מעבר.
חשוב לציין שהאמנה אינה מחייבת מדינות לתת לפליט מקלט קבוע. עם זאת, מדינות רבות במערב פירשו את סעיף 34 באמנה (המנחה את המדינות הקולטות פליטים לסייע להשתלבותם בחברה הקולטת) ככזה המאפשר לאותם פליטים לקבל מעמד של אזרחים במדינה המארחת לאחר מספר משתנה של שנים ולאחר עמידה בכמה תנאים נוספים.
ישנם פליטים המשתלבים במארג החיים במדינת המקלט, אך הפתרון שאותו מעודדת נציבות האו"ם לפליטים, והפתרון הנפוץ ביותר, הוא שיבתם של הפליטים למולדתם מתוך רצון, וזאת כאשר התנאים במדינה שממנה ברחו משתנים, וכשלא נשקפת עוד סכנה לחייהם ולזכויותיהם. במצב זה - כאשר התנאים בארץ מוצאו של הפליט משתנים, ולפליט כבר לא נשקפת סכנה - מותר לשלול ממנו את הגדרתו כפליט.
האמנה מגדירה מהן המחויבויות של הפליט למדינה המארחת אותו: פליטים נדרשים לכבד את החוקים והתקנות של מדינת המקלט שלהם.
לסיכום: אמנת האו"ם לפליטים משנת 1951 (להלן: "האמנה"/"אמנת הפליטים") (United Nations Convention Relating to the Status of Refugees) והפרוטוקול הנלווה לה משנת 1967 (Protocol Relating to the Status of Refugees) (להלן: "הפרוטוקול") מהווים יחדיו את התשתית העיקרית לדיון בנושא הפליטים, והם מפרטים ומונים את זכויותיו של אדם הנמצא במעמד זה וחובות המדינה החתומה על האמנה כלפי אדם זה.
נחזור ונדגיש, כי מדינת ישראל הצטרפה לאמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 ולפרוטוקול המתקן משנת 1967. המדינה אמנם לא אימצה את האמנה לתוך הדין הפנימי על דרך של חקיקה, ואולם היא רואה את עצמה מחויבת לפיה. לכן אנו רואים באמנה כדין מחייב, ופוסקים מכוחה ולאורה בדרך כלל.
הגדרת מעמד פליט
סימן א', סעיף 1 לאמנת הפליטים מגדיר מיהו פליט עפ"י האמנה. סעיף 1(1) מגדיר פליט כמי שהוכר כזה עפ"י הסכמים בינלאומיים שונים, אולם הסעיף הרלוונטי בענייננו הוא 1(2):
"(As a result of events occurring before 1 January 1951) and owing to well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country…"
ובנוסח העברי מתוך "כתבי אמנה":
"לעניין אמנה זו יהא המונח "פליט" חל באדם - הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל מאורעות שאירעו לפני 1 בינואר 1951 (תנאי זה הוסר בפרוטוקול 1967) ובגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכת לקיבוץ חברתי מסוים, או להשקפה מדינית מסוימת, ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור..."
מבקש המעמד כפליט נדרש, אפוא, לקיים 4 תנאים כדי לחסות בצילה של האמנה:
1) פליט הוא מי שיצא את מדינתו ועבר למדינה אחרת.
2) פחד מבוסס להיות נרדף.
3) קיום קשר-סיבתי בין הפחד להיות נרדף, לבין אחת מחמש העילות המפורטות:
א. גזע.
ב. דת.
ג. אזרחות.
ד. קבוצה חברתית.
ה. השקפה מדינית.
4) אי יכולת או אי רצון להיזקק להגנת מדינת אזרחותו בגלל הפחד האמור.
התנאי השני להתקיימותן של אמנת דיני פליט הוא: "פחד מבוסס להיות נרדף", השאלה היא: כיצד יש להוכיח זאת? כיצד בוחנים זאת? ומהי אמת המידה להוכחה? על כך עמד בימ"ש לעניינים מנהליים בעניין קינטרו וקבע :
קנה המידה לפחד מבוסס מרדיפה, כמו גם לתשתית העובדתית והראייתית שביסודו, הינו קנה מידה משולב, סובייקטיבי ואובייקטיבי. "פחד" הוא אלמנט סובייקטיבי מיסודו - אך האמנה מדברת בלשון "פחד מבוסס", ובשפת המקור "well founded fear", ולא "סתם" פחד. רוצה לומר, שולב כאן גם סטנדרט אובייקטיבי להערכת הדברים.
כלומר רמת הפחד הנדרשת מהפליט להוכחת היותו נרדף, איננה רק לפי ראות עיניו או לפי מחשבתו האישית של הפליט, אלא נדרש כי הפחד ייחשב גם כלפי כל אדם סביר הנמצא באותה סיטואציה בה נמצא הפליט במדינת אזרחותו. בעניין זה קבע בימ"ש בעניין קינטרו , בזה"ל:
"עדותו של מבקש המקלט על דברים שנאמרו לו או נעשו בו אינה כשלעצמה ממקור חיצוני, אבל אין לומר שאינה מספקת. אין כאן דרישה של סיוע חיצוני כתנאי לקבילות".
נמצינו למדים כי דיי בעדותו של מבקש המקלט כדי להתקבל, אחרי ככלות הכל, מבקש מקלט, שנמלט מארצו כנרדף, אינו יכול תמיד להגיע לארץ היעד כשהוא מצויד בכל התיעוד הנדרש. יש להלום את מידת הראיות הנדרשות ליכולת הנחזית להציג ראיות כאלו בנסיבות העניין, ומבקש המקלט רשאי ליהנות מהספק. וכפי שנפסק שם :
"הסטנדרט הראייתי הנדרש ממבקש המקלט אינו מחייב אותו להוכיח את גרסתו מעל ספק סביר. אין הוא נדרש אפילו לעמוד ברמה של מאזן הסתברויות. די לו שיציג גרסה סבירה שאינה קורסת".
בישראל טרם ניתנה הלכה מחייבת או מנחה בסוגיה זו. השאלה האם אדם הנרדף על ידי החברה במדינה בה הוא אזרח, הופכת אותו לנרדף תחת "השתייכות לקבוצה חברתית", כך לדוגמא: הנשים באפגניסטן – אשר כידוע, אשה שלא עוטה על ראשה את הלבוש "בורקה" נענשת בעונשים חמורים אשר מגיעים לעיתים לכדי גזר דין מוות, וכל זאת ע"י החברה בה הם חיים.
בעולם הרחב ניתן למצוא מספר גישות פרשניות:
• גישת "המאפיינים המוגנים" (protected characteristics) מבססת את הגדרת הקבוצה החברתית על-יסוד מאפיינים שאינם ניתנים לשינוי או שהם כה בסיסיים וחיוניים לכבוד האדם שאין לדרוש מהחברים בקבוצה לזנוח אותם.
• גישת "התפיסה החברתית" (social perception) מבוססת על מאפיינים שמזהים ומגדירים את הקבוצה החברתית ככזו בעיני החברה בכללותה.
נציבות האו"ם לפליטים הביעה את עמדתה, כי יש לאמץ את שתי הגישות גם יחד, כמכלול של דרכים לאפיין את ההשתייכות לקבוצה חברתית, וזו הגישה המקובלת כיום .
הקושי שהתעורר בפסיקה ובכתיבה האקדמית ברחבי העולם התמקד ב"קצה הפתוח" של המונח "קבוצה חברתית מסוימת", כלומר ביחס לציבורים הגדולים מאוד, ללא קשר פנימי ולכידות פנימית, כגון ציבור הנשים בפקיסטן או המשפחות לילד אחד בסין. ידגים זאת פסה"ד המנחה של בית הלורדים בפרשת Shah & Islam (1999) 2 All ER 545, אשר בחר (בדעת הרוב) בגישה של פרשנות תכליתית, למניעת פגיעה בזכויות אדם תוך הפליה. אלא שבכל מקרה, ולפי כל הגישות, ולו גם המצמצמות ביותר – ההשתייכות למשפחה היא אחת הדוגמאות המובהקות להשתייכות לקבוצה חברתית מסוימת .
הזכויות המגיעות לפליטים
אמנת הפליטים, שישראל היא צד לה, אוסרת להטיל עונשים על כניסה או שהייה בלתי חוקיים במקרים בהם אנשים ברחו מאזור כלשהו בגלל סכנה לחייהם או לחירותם. סעיף 31(1) לאמנה קובע כי מדינות "לא יטילו עונשים, בעוון כניסה או שהייה בלתי חוקיים, על פליטים שהגיעו ישירות ממקום שבו חייהם או חירותם היו נתונים לאיום, כמובנו בסעיף 1, ועל פליטים הנכנסים או שוהים בתחומן ללא אישור, ובלבד שהם מתייצבים ללא דיחוי בפני הרשויות ומציגים סיבה טובה לכניסתם הבלתי חוקית או לשהותם הבלתי חוקית".
בשנת 2011 הוגשה הצעת חוק למניעת הסתננות על-פי הצעת החוק, כל מי שנכנס לישראל ללא אישור יהפוך לעבריין, בין אם הכניסה בוצעה דרך נקודות מעבר בלתי מאושרות ובין אם באמצעות מסמכים מזויפים, וזאת בלי קשר לסיבת הכניסה. סעיף 1 להצעת החוק, אשר הינה תיקון לחוק למניעת הסתננות , מחליף את הגדרת המסתנן בחוק המקורי, וקובע כי כל מי שחצה את הגבול באופן לא מוסדר ייחשב כמסתנן. הצעת החוק משאירה בתוקף את סעיף 2 לחוק המקורי, אשר קובע כי דין מסתנן מאסר חמש שנים או תשלום קנס, או שני העונשים יחדיו; באופן זה משאירה הצעת החוק את האפשרות לקבוע כי כל מסתנן הינו עבריין ודינו מאסר. יש לציין כי חוק זה לא שרד את שלושת הקריאות בכנסת.
כדי להצדיק מעצר ממושך, רשויות המדינה חייבות להוכיח כי הדבר הכרחי על מנת לוודא שהעצור לא יברח, יפגע בחברה או ישמיד ראיות. הוועדה לזכויות האדם הדגישה כי "כניסה בלתי חוקית כשהיא לעצמה, עשוי להיות בה כדי להצביע על צורך בחקירה, ואפשר שיהיו גורמים נוספים הנוגעים לאדם מסוים באופן ספציפי... שעשויים להצדיק מעצר למשך תקופה. בהיעדר גורמים כאלה, ניתן להחשיב את המעצר לשרירותי, גם אם הכניסה נעשתה בניגוד לחוק". לאור זאת, מעצרם של מבקשי מקלט וכן הטלת כל הגבלה אחרת על חופש התנועה שלהם ללא הצדקה עלולים להיחשב למעצר שרירותי ולהפרה של חובותיה של ישראל על-פי אמנת הפליטים.
ההגנות הניתנות לפליטים עפ"י האמנה
אדם המסווג כפליט, זכאי ע"פ האמנה לשני דברים עיקריים:
הזכות הראשונה – אי החזרה: אבן היסוד של האמנה הוא עקרון "אי ההחזרה". עקרון זה (הידוע בשמו הצרפתי: (Non-Refoulement מעוגן בסימן לג' לאמנת הפליטים, ומעוגן גם בסעיף 3 לאמנה נגד עינויים ונגד יחס ועונשים אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים (אשר גם עליה חתמה מדינת ישראל, וגם אותה אשררה). עיקרון אי ההחזרה הוא הכלל החשוב והבסיסי ביותר בכל הנוגע לפליטים, ומשמעו שאסור להחזיר פליט לכל מקום שבו חייו או חירותו יהיו בסכנה.
הזכות השנייה – הנאה מסל זכויות: הנאה מסל זכויות שקבוע באמנה. הסל מוגדר בצורה יחסית – כל מדינה צריכה להעניק לפליט זכויות שהן בחלק מהמקרים לא גרועות יותר מהזכויות המוענקות לו במדינות אחרות, ובחלק מהמקרים לא גרועות יותר מהזכויות המוענקות למהגרים אחרים – זכויות דת, חינוך, בריאות, שירותים סוציאליים, הזכות להקלה בהתאזרחות , אי-אפליה , וכיוב'.
סיכום
סיכומם של דברים, אמנת הפליטים היא אמנת זכויות אדם מובהקת, אשר נעשתה בעקבות מלחמת העולם השניה, ובמידה רבה, כלקח שנלמד משואת יהודי אירופה. מאה ארבעים ושבע מדינות חברות כיום באמנה או בפרוטוקול שלה משנת 1967.
מטרתה של האמנה להבטיח הגנה לאנשים נרדפים, כך שלא יתרחשו עוד אסונות דוגמת זה של נוסעי אוניית הסיינט-לואיס, אשר ניסו לברוח מגרמניה בשנת 1939, וכניסתם סורבה על-ידי שורה של מדינות (קובה, קנדה, ארצות הברית, ואחרות). האונייה נאלצה לבסוף, לחזור לאירופה ושם גם ניספו, מאוחר יותר, רוב נוסעיה. בהצטרפותן לאמנה התחייבו המדינות החברות שלא להחזיר ולא לגרש אדם למקום שבו צפויה סכנה לחייו או לחירותו.
רוב מדינות המערב החברות באמנה חוקקו חוקים המאמצים את הגדרות האמנה (ולעיתים אף מרחיבים מעבר לה) וכן הקימו מנגנונים בירוקרטיים ומשפטיים לקבוע מי הוא פליט. מנגנונים אלה כוללים בדרך כלל הכרעה ראשונית הנעשית על-ידי פקיד מדינה שהוכשר לתפקיד, ואפשרות ערעור לטריבונל אדמיניסטרטיבי עצמאי ואחר-כך גם לערכאה שיפוטית. בדרך זו נבחנות מדי שנה עשרות אלפי בקשות בכל רחבי העולם.
הקשר ההדוק של אמנת הפליטים לשואת יהודי אירופה הביא את מדינת ישראל, לצד ארגונים יהודיים רבים, ליטול חלק פעיל בניסוח האמנה. מדינת ישראל היתה מן המדינות הראשונות שהצטרפו כחברות לאמנה. מדינת ישראל גם חברה בוועדה המנהלת של נציבות האו"ם לפליטים (EXCOM). למרות זאת הזניחה מדינת ישראל במשך שנים ארוכות את מילוי חובותיה מכוח האמנה: לא נחקקה חקיקה המעגנת את עקרונות האמנה במשפט הפנימי הישראלי, ועד לשנים האחרונות לא נבנתה מערכת לקבלת פליטים.
נכתב ע"י - עו"ד מיכאל חוואי
אין לראות באמור לעיל משום ייעוץ משפטי או חוות דעת משפטית. בכל מקרה של שאלה בעניין יש לפנות לעו"ד מוסמך לקבלת ייעוץ מלא. אין במאמר זה כדי ליצור יחסי עו"ד-לקוח בין הקוראים לבין הח"מ.
