אשרה לעובדים זרים 

אשרה לעובד זר

מבוא

מדיניות הממשלה לצמצום תופעת העובדים הזרים בישראל בכלל, ובתחום התעשייה בפרט, נועדה לקדם תכלית כלכלית-משקית וחברתית חשובה, שערכה רב לקידום האינטרס הציבורי הכללי. מדיניות זו מופעלת בצורה שונה ומורכבת במגזרים שונים של הפעילות המשקית בהתחשב בטיבם השונה של ענפי המשק, צרכיהם המיוחדים, וצרכי העוסקים בהם.

מדיניות הממשלה בענף התעשייה הינה חלק ממדיניות כללית של צמצום העסקת עובדים זרים ופיתוח מקורות תעסוקה לעובדים מקומיים. היא אינה מתעלמת מצרכי הענף ומצרכי העוסק הפרטי בתחומו. היא מאזנת איזון ראוי בין התכלית הכללית לבין האינטרס הפרטי, תוך ניסיון לפשר בין האינטרסים הנוגדים לצורך יצירת שיווי משקל כלכלי-תעסוקתי וחברתי ראוי.

יחד עם זאת, המשק הישראלי זקוק נואשות לעובדים זרים בתחומים ספציפיים בהם קיים מחסור חמור בעובדים ישראלים מוכשרים בתחום, כך לדוגמא, בענף הסיעוד והבנייה. לשם כך, משרד הפנים הממונה על כניסתם של אזרחים זרים בכלל ועובדים זרים בפרט, מאפשר להגיש בקשה מסודרת למתן אשרה לעובד זר לפרקי זמן קצובים וידועים מראש, במאמר זה ניתן הסבר ורקע כללי בנושא. בנושא אשרות לעובדים זרים מומחים, ראה מאמרנו: 'אשרה לעובד זר מומחה'. בעניין סוגיית העובדים הסודנים והאריתראים, ראו מאמרנו: 'מעמד הפליטים - סוגיית הסודנים והאריתראים בישראל'.

המסגרת הנורמטיבית

העסקת עובדים זרים

סעיף 1יג לחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 קובע:

 "      (א)    לא יקבל אדם עובד זר לעבודה, אלא אם כן התיר הממונה בכתב את העסקתו של העובד הזר אצל אותו מעביד, ובהתאם לתנאי ההיתר; היתר כאמור יכול שיהיה למכסה מסוימת של עובדים זרים שיועסקו אצל אותו מעביד או לפי רשימה שמית.

  (ב)  היתרים לפי סעיף זה יינתנו בשים לב, בין השאר, למאפייני שוק העבודה בענפי העבודה ובאזורי ההעסקה השונים.

  (ג)  הוראות סעיף זה לא יחולו על העסקתו של עובד מסוג שהשר ושר הפנים קבעו לפי סעיף 2(ג) בחוק הכניסה לישראל"

הוראה זו בחקיקה הראשית מורה כי העסקתו של עובד זר אצל מעסיק ישראלי טעונה היתר, ומחייבת עמידה בתנאיו. ההיתר יכול שיתייחס למכסה של עובדים זרים, המושפעת, בין היתר, ממאפייני שוק העבודה בענפי העבודה ובאזורי ההעסקה השונים. במשולב עם חקיקה זו המכפיפה העסקת עובדים זרים למשטר של היתרים, ניצבת מערכת הדינים הנובעת מחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952.

חוק זה קובע בסעיף 1 כי מי שאיננו אזרח ישראלי, תהיה כניסתו לישראל על פי אשרה ורישיון ישיבה בהתאם לחוק. לשר הפנים סמכות רחבה שבשיקול דעת לעניין קביעת תנאים למתן אשרה . החוק קובע תנאים מיוחדים להארכת אשרות ורישיונות ישיבה לעובדים זרים .

מושכלות יסוד הם, כי מי שאינו אזרח ישראל ואינו בעל מעמד של עולה כמשמעות ביטוי זה בחוק השבות, תש"י-1950, יהיו כניסתו וישיבתו בישראל מותנים באשרה וברישיון ישיבה. הלכה היא כי לשר הפנים נתון שיקול דעת רחב בהפעלת סמכויותיו על פי חוק הכניסה לישראל .

כלל זה נובע מעקרון ריבונות המדינה בשטחה, ממנו נגזר שיקול הדעת הרחב הנתון לה למנוע זרים מלהיכנס לתחומה, להתנות תנאים לכניסתם אליה, או אף להרחיקם מתחומי הארץ בהתקיים טעמים טובים לכך.

מההסדר הנורמטיבי האמור עולה, כי המחוקק לא הכיר בזכותו המוקנית של מעסיק להעסיק עובדים זרים. העסקת עובד זר מותנית בהתרת כניסתו של העובד לישראל – עניין הנתון לשיקול דעת רחב של המדינה במסגרת מדיניות הפיקוח שהיא מפעילה על הנכנסים לתחומה שלא מכח אזרחותם ומעמדם על פי חוק השבות. העסקת עובדים זרים משפיעה ישירות על המדיניות הכלכלית והמשקית של המדינה, וגם בהיבט זה היא מפעילה את סמכותה השלטונית להסדיר תחום פעילות זה ככל שהוא משפיע על שוק העבודה, הכלכלה, והחברה בישראל.

בהלכה הפסוקה בבית משפט העליון כבר נאמר לא אחת כי: 

 "אין לאדם זכות קנויה להעסקת עובדים זרים, ואפשרות ההעסקה ומידתה תלויות במדיניות הממשלה, העשויה להשתנות מעת לעת" 

הנה, כי כן, החקיקה הראשית וההסדרים המינהליים מכוחה מתבססים על ההנחה המשפטית כי אין זכות מוקנית למעסיק בישראל להעסיק עובדים זרים, וכניסתם של אלה לישראל מותנית במדיניות הממשלה, שלה תכליות רבות ומגוונות. שיקול הדעת של המדינה בקביעת מדיניות זו הוא רחב מאוד. כרוחב שיקול הדעת כן גבולותיה הצרים של הביקורת השיפוטית על שיקול דעת זה .

מדיניות הממשלה בכלל ומדיניות משרד הפנים בפרט בהתרת כניסתם של עובדים זרים והעסקתם אצל מעסיקים זרים נתונה לשיקול דעת רחב של הרשות המינהלית. היא כורכת עמה הן שיקולים כלליים הקשורים למדיניות הפיקוח על היוצא ובא לגבולות הארץ שאינו אזרח ותושב בה. העמדת סייגים על כניסת זרים לארץ נועדה לשמור על הזהות המייחדת את החברה הישראלית ותרבותה. בצד תכלית זו, נועדה מדיניות הפיקוח גם להשיג יעדים כלכליים ובטחוניים של המדינה .

הרקע למדיניות הממשלה לצמצום עובדים זרים

החל בשנות ה-90, גדל באופן ניכר שיעור העסקתם של עובדים זרים בכלל ענפי המשק, ובענף התעשייה בפרט. מתן היתרים להעסקת עובדים זרים הותנה מאז ומתמיד במדיניות היתרים שהתבססה על צרכי המשק, זמינות עובדים ישראלים לביצוע העבודות שבגינן מתבקש ההיתר, ושיקולים נוספים הקשורים בהתרת שהייתם של עובדים זרים בתחומי הארץ.

במהלך הזמן, הלך וגדל מספר העובדים הזרים השוהים ועובדים בארץ ללא היתר. חלק מהם נכנסו לארץ בהיתר, ונשארו בה לאחר פקיעת תוקף ההיתר. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אוכלוסיית העובדים הזרים הגיעה בסוף שנת 2003 ל-189,000 איש (בלא שנכללו בני משפחותיהם).

בהעסקת העובדים הזרים טמונים יתרונות כלכליים משמעותיים למעסיקים, שכן עלות העסקת עובד ישראלי גבוהה מזו של עובד זר. מצד שני, העסקת עובדים זרים בהיקף כה גדול הביאה לפגיעה קשה בשוק העבודה המקומי. עובדים ישראליים התחרו עם עובדים זרים על מקומות עבודה, והדבר הביא לגידול באבטלה, והיווה תמריץ שלילי לכניסת ישראלים לענפים בהם מועסקים עובדים זרים.

הרחקת התושבים הישראליים משוק העבודה יצר מעגל אבטלה חריף במדינה, העמיס עליה נטל כספי כבד של קצבאות, הרחיב את מעגל העוני והפערים החברתיים, והעמיק את אי השוויון. ריבוי העובדים הזרים הביא גם לעלויות כלכליות כבדות על המשק מבחינת השקעה בתשתיות ובשירותים המוניציפאליים, שירותי רווחה, וכיוצא באלה. התועלת שענפים מסוימים הפיקו מהעסקת עובדים זרים בעלות נמוכה בענפי הבניין, החקלאות, התעשייה והשירותים העמיסה מצידה עלויות כבדות, חברתיות וכלכליות, על כלל אזרחי המדינה.

לכל אלה הצטרפו העלויות הקשורות באכיפת החוק, ופעולות פיקוח על שוהים ללא היתר, שעלותם גם היא כבדה. לכל אלה הצטרפה תופעת הפגיעה הקשה בזכויות היסוד של העובדים הזרים, אשר התרחשה בהיקף גדול מצד חלק מהמעסיקים, ופגעה בערכי יסוד של החברה ובדמותה ובתדמיתה של המדינה מפנים ומחוץ.

ההשלכות השליליות של העסקת עובדים זרים הביאו לגיבוש מדיניות ממשלתית שתכליתה לצמצם את תופעת העובדים הזרים הנכנסים לישראל, ולהבטיח יציאת העובדים עם פקיעתו של ההיתר. ההתמודדות נעשתה בדרכים שונות ומגוונות. הוחמרו המגבלות על העסקת עובדים זרים; הוגברה האכיפה על יציאתם את הארץ; והותנו תנאים שמטרתם להחליש את המניעים של המעסיקים לבקש להעסיק עובדים זרים על חשבון עובדים מקומיים.

ב-1996 מונתה ועדת שרים לטיפול בנושא העובדים הזרים, אשר החליטה על שורה של אמצעים להגביל את מספר העובדים הזרים השוהים בארץ. מונו מספר ועדות לבדיקת היבטים שונים הקשורים בהעסקת עובדים זרים (ועדת גל-ים, ועדת בוכריס), אשר בעקבות המלצותיהם החליטה הממשלה לצמצם באופן ניכר את מספר העובדים הזרים בארץ במגמה להגביר את אופק התעסוקה של עובדים ישראליים.

בהתאם להמלצות הוועדות השונות, הטכניקה שהממשלה נקטה בה היתה, בעיקרה, לצמצם את פער העלויות בהעסקת עובד זר לעומת עובד ישראלי בכל ענפי המשק בהם מועסקים עובדים זרים. מדיניות זו הופעלה באמצעים שונים בענפי משק שונים, בשים לב למאפיינים המיוחדים של הענף בו מדובר. ייקור עלויות העובדים הזרים ביחס להעסקת עובדים ישראליים הקטין את התמריץ בהעסקתם.

בהחלטת ממשלה מיום 16 ביוני 1997 נקבע כי "מספר העובדים הזרים במשק יופחת באמצעות תכנית רב שנתית מתוך גישה אסטרטגית כוללת הרואה בהיקף הנרחב של העובדים הזרים תופעה בלתי רצויה מהיבטי חברה, כלכלה וביטחון" . כך לדוגמא, החלטת ממשלה 642 מיום 2.9.01 והחלטה 1141 מיום 24.12.01, קבעו שמספר מרבי של היתרים שנתיים בכל הענפים לא יעלה על 48,000.

בשנת 2002 נקלעה המדינה למשבר כלכלי חריף, שבמסגרתו עלה הצורך להקטין באופן דרסטי את מעגל המובטלים ולהחזירם לשורות העבודה. הממשלה פעלה במספר מישורים: צמצום הקצבאות וההטבות במטרה לתמרץ אנשים לחזור לשוק העבודה ; ביצוע רפורמה בשוק העבודה על ידי הקמת מנהלת הגירה, הקטנת מיכסות ההיתרים (תוך צמצומם למקסימום 3,000 היתרים בשנת 2003 תוך הנחייה שבשנת 2004 תבוצע הפחתה משמעותית נוספת. בהחלטת ממשלה 1326 מינואר 2004 צומצמה המכסה ל- 2,000 היתרים בלבד).

כן הוחלט על ייקור עלות העסקתם של עובדים זרים. בד בבד עם הקמת מנהלת ההגירה התגבשה מדיניות אכיפה אקטיבית להרחקת עובדים זרים בלתי חוקיים בשיעורים גדולים כל שנה. במקביל לכך, צומצמו מכסות ההיתרים להעסקת עובדים זרים ובכללם גם צומצמו המכסות בענף התעשייה. בצד צמצום המכסות, ננקטו צעדים לייקור עלויות עובדים זרים כדי להפוך את העסקתם לבלתי כדאית למעסיקים. הדבר נעשה בדרך של הטלת אגרות שנתיות להעסקת עובד זר .

כן ניתן עידוד להעסקת עובדים ישראליים באמצעות תמריץ כספי למעסיקים שיעסיקו עובדים ישראלים שקודם לכן היו מובטלים. גובשו תכניות הכשרה מקצועית על חשבון המדינה למקבלי קצבת הכנסה, וננקטו צעדי עידוד שונים למקבלי גמלה להצטרף לשוק העבודה. נקבע היטל על המעסיק לגבי ההכנסה ששילם לעובד הזר .

על רקע מציאות זו במשק הישראלי יש להבין את מהות החלטות הממשלה ומדיניות משרד הפנים הקשוחה בלשון המעטה ביחס לתנאים להיתרי עובדים זרים בכלל ועובדים זרים מומחים בפרט בענף התעשייה. 

סיכום

מדיניות הממשלה לצמצום תופעת העובדים הזרים בישראל בכלל, ובתחום התעשייה בפרט היא נועדה לקדם תכלית כלכלית-משקית וחברתית חשובה, שערכה רב לקידום האינטרס הציבורי הכללי. מדיניות זו מופעלת בצורה שונה ומורכבת במגזרים שונים של הפעילות המשקית בהתחשב בטיבם השונה של ענפי המשק, צרכיהם המיוחדים, וצרכי העוסקים בהם.

עם זאת, בצד שיקולי המדיניות הכללית, ניצב הפרט, הנושא בעולה ובעלותה של המדיניות הכלכלית. מדיניות הרשות הציבורית, גם כשהיא מקדמת את האינטרס הציבורי הכללי, עלולה לפגוע בפרט או במגזר אוכלוסיה מסוים. מדיניות שלטונית סבירה אמורה לאזן איזון ראוי בין עניינו של הפרט הנפגע לבין התועלת הטמונה במדיניות לחברה כולה.

יודגש, כי על-אף הפטור שניתן לשר הפנים מהחובה לנמק את החלטותיו לעניין מתן רישיון לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, שיקול-דעתו של השר לעניין חוק זה, נתון לביקורתו של בית-המשפט כשיקול-דעתה של כל רשות אחרת. וכי החלטתו של משרד הפנים אינה סופית ונתונה לביקורת ולשינוי אם בדרך הגשת ערר ואם בדרך הגשת עתירה מנהלית.

לשם כך, במקום בו החלטתה של הרשות אינה מאזנת כיאות בין עניינו של הפרט הנפגע לבין התועלת הטמונה במדיניות לחברה כולה, ניתן ואף רצוי להגיש עתירה מנהלית בנושא, לשם כך, ראוי  להיוועץ עם עורך דין בעל ניסיון בתחום, ובעל ידע נרחב בתחום עובדים זרים והמשפט המנהלי. כמו"כ ראוי ורצוי מלכתחילה בבחינת הקדמת תרופה למכה, לפנות לעו"ד מומחה בתחום עובדים זרים בטרם מוגשת הבקשה לשם טיפול ראוי בנושא.

נכתב ע"י - עו"ד מיכאל חוואי

אין לראות באמור לעיל משום ייעוץ משפטי או חוות דעת משפטית. בכל מקרה של שאלה בעניין יש לפנות לעו"ד מוסמך לקבלת ייעוץ מלא. אין במאמר זה כדי ליצור יחסי עו"ד-לקוח בין הקוראים לבין הח"מ.