הרפורמה בבניה - שינוי פרדיגמה 

v     זיילר קרא לזה  המעגל השוטה כדי להסביר את היקף השינוי הנדרש, אחרים קראו לזה 'קונספציה' ושינוי מערכתי וראש אגף הבנייה קרא ב- 2009 לתרבות בנייה חדשה בישראל. נעסוק כאן בשינוי פרדיגמה כדי להמחיש את עומק השינוי הנדרש. כי בעצם, השינוי הגלום 'ברפורמת הפרגולות' (לתיאור הרפורמה בתכנון ובנייה – תיקון 101 ר' כאן) אינו שינוי משפטי גרידא, אלא שינוי תפיסה בסיסי בכל מה שנוגע לפעולות ולכלים המתאימים לרישוי בנייה איכותי בישראל. שינוי זה מחייב הפנמה של שינוי יסודי  אצל כל המעורבים ישירות בבנייה. לפיכך, כפי שיפורט בהמשך, השינוי הנדרש, גדול מהחקיקה עצמה, וכולל לבד מההפנמה גם הטמעה, הכוונה ואכיפה.

v     אז מה בעצם משתנה? הכול – שינוי המבנה הארגוני של ועדות מקומיות (סמכויות, ממשקים, תפקידים), שינוי טכנולוגי (עבודה מקוונת, צפיין), שינוי איכותי (שיטות עבודה, סטנדרטים של מקצוענות, מתודולוגיית הבקרה, כשירויות), תהליכי רישוי (נהלים, משימות, זמנים וממשקים), ובסך הכול שינוי בגישות, בעמדות, בציפיות, תפיסות והתנהגויות של כל העוסקים.

מאמר זה יציג מה השתנה בהיבט התפיסתי, וידון במשמעויות הטמעת הגישה החדשה בפיתוח כלי הרישוי והבקרה על הבנייה לקראת יישום הרפורמה.

 שינוי פרדיגמה ברישוי בנייה

 v     קשה יהיה לתאר את המצב העתידי ללא מאכערים, ללא במצ'יקים, ללא התערבות פוליטיקאים לטובת אנשי שלומם בעת דיוני ועדה והתמקדות הרגולציה בפעולה מקצועית בלבד מתוך 'חובת אמון' לציבור הרחב. סיור קצר בחו"ל מראה ששיגרה כזו קיימת בכל מדינות מערב אירופה. היכולת שלנו לדמיין מציאות אחרת, השונה כל כך ממה שהורגלנו אליה במשך שנים רבות, גם אם מצויה בקרבתנו, מהווה אתגר חשוב.

v     במשך השנים התקבעו והופנמו נורמות פעולה ונורמות התנהגות בתחום רישוי בנייה, שיצרו את 'המעגל השוטה' שנדרש, כבר לפי דו"ח זיילר (2003), להחליפו במעגל החכם. חלקן אולי נבע מחקיקה או חקיקת משנה, אבל הרוב צמח פשוט מהמנהג הרווח, והתקבע כל כך חזק כאילו היו קיימים מקדמת דנא.

v     גישה לעומתית (אדברסרית) בכל מקרה ביו הבונה לרשות הרישוי המביאה להתעמתות מיותרת ולחוסר יעילות מובנה. לפי גישה זו, המבקש ובא כוחו האדריכל תמיד חשודים בהונאה וגניבת שטחים, אפילו בנושאי בנייה טכניים. ומכאן יפעלו אנשי הרשות כחוקרים לכל דבר. אבל אם נבחן הפרות של קוד הבנייה, נגלה שרובן באות מאי ידיעה או מאי הבנה או מכשל – אי יכולת ליישם את ההוראה או שההוראה עצמה לא ישימה. לאו דווקא מתוך זדון או רשלנות.

v     יישום גישה לעומתית בבקרת תכן, אולי יטיל מורא על עורכי הבקשה אבל לא יקדם בנייה תקנית. רגולציה רכה יותר תיושם במכוני הבקרה, המיועדים לעבוד בשיתוף פעולה עם המתכננים והקבלנים, ומנחים אותם לעבודה על פי קוד הבנייה. מכאן שהמטרה השתנתה- במקום שמכון הבקרה יעסוק בתפיסת אשמים בהפרת קוד הבנייה, מנחה הוא את כל הגורמים לעמידה בקוד (ככל שהם מוכנים לשמוע). אלא שבמעגל רישוי וביצוע הבנייה הייתה חסרה עד כה המוכנות לעבוד עם הבונה ונציגיו לעמידה בקוד הבנייה ולשיפור איכות.

v     הנורמה המקובלת עד כה הייתה שאזרח המבקש לבנות חייב לסבול במשך שנה לפחות עד שיקבל מסמך, שנקרא היתר בנייה ואז הוא חופשי לבנות כרצונו ובתנאי שלא ייתפס בחריגה. הפחתת הסבל לאזרח (סבל שהפך גם הוא לשגרת חיים בישראל) ומניעת הקרב המתמשך עד זוב דם עם פקידי הרשות, הן צעד של חסד גדול, שחשוב לברך עליו.

v     במשך שנים שלטה הקונספציה שמי שבידו היתר בנייה כדין ובנה שלא בניגוד להיתר, חזקה עליו שהבניין שהקים הוא יציב, בטוח ושומר על שלום הציבור. רק מי שלא בודק את תכן הבניין ולא תכנן בניין מימיו יכול להניח חזקה כזו. שהרי תכנון המבנה לא נעצר בשלב ההיתר והתכנון המפורט והטכני חיוניים לבקרת בטיחותו של מבנה ועמידתו בקוד הבנייה. מכאן שרגולציה של היתרים לא יכולה להיות הרגולציה היחידה או אפילו העיקרית בשמירה על שלום הציבור.

v     עיקרון חדש שלא היה בארצנו הוא ההפרדה שבין התכנון לבנייה- ההבחנה שבין הבקרה המרחבית לבקרת התכן, והפניית הטיפול בהן לשני גופים שונים, הפועלים בהליך משולב אחד - בקשה אחת והיתר אחד. בפועל אין זה דווקא שינוי גדול, מאחר שבקרת התכן לא בוצעה כלל ולא נדרשת ממש הפרדה. אבל מניתוח התחומים התברר שישנם תחומים מקצועיים מאוד גם בבקרה המרחבית (תנועה וחנייה, אגרונומיה, רווחת דיור, אשפה ועוד). הגדרה מדויקת של התחומים (ושמירה על גבולות גזרה) חיונית ליעילות הליך הרישוי. אם יוטל על מכון הבקרה לעסוק בנושאים מרחביים, הרי שכל שינוי מרחבי יצריך בדיקה מרחבית חוזרת, הבקשה תיכנס למסלול סחרור מעגלי של תיקונים עד תום זמן הבדיקה ותידחה לבסוף.

v       גם הליך הרישוי עבר מהפך תפיסתי. אם בעבר נדרש המתכנן להציג את הפרויקט שתכנן בשלמותו (גרמושקה והדמיות), כדי לקבל חוות דעת חופשית של מהנדס הוועדה על טיב הפרויקט והנחיות תכנון להמשך, וגם לשנות את התכנון בהתאם עד לשביעות רצונו המלאה של זה, הרי שבחינת התכן הפכה להיות בדיקת התאמה לדרישות ולא שיקול דעת חופשי. הנטל עבר לשלב המידע, שבו אמור המתכנן (עורך הבקשה) לקבל את כל ההוראות המרחביות, נתוני התשתית ודרישות התכן. אם עמד בהם, קיימת ודאות (תיאורטית לפחות) שבקשתו תאושר ויוכל לקבל היתר בנייה. לסיכום, גם הבקרה המרחבית וגם בקרת התכן הן בדיקות התאמה טכניות של מסמכים שהוגשו לדרישות שהוגדרו מראש.

v     נורמה של הפרת קוד הבנייה השתרשה בעיקר משום שלא נאכפה. באופן מסורתי מהנדסים מתכננים לפי תקנים, אדריכלים לפי תכניות, והייתה קיימת אדישות גמורה לכתוב בתוספת השנייה לתקנות התכנון והבנייה, כאילו הייתה חקיקה זרה. נושאים ש"נפלו" לתחום ללא הגדרות ברורות ופיקוח, פשוט לא טופלו. מאידך, הוכח בדו"ח פורטן שמערכת התקנות הישנה לא כל כך ישימה ונדרש קוד בנייה מובנה וברור. פעילות מכוני הבקרה והמפקח באתר הבנייה, אמורים להנגיש את הכתוב בקוד הבנייה למציאות הבנייה בישראל. והצורך ברגולציה של פיקוח על פי נורמות נראה כחיוני לרוב המבנים משלב התכנון הסופי ועד הגמר.

v     הרפורמה מאפשרת את פריסת הבקרה לאורך זמן, לפי שלבי התכנון הטבעיים של המבנה, הנקבעים על פי הפרקטיקה המקצועית (ר' שלבי העבודה שנקבעו ע"י RIBA כאן) כך שתתאפשר בקרה משלב התכנון המוקדם ועד שלב גמר הבניין. רצף הבקרה חיוני עד כדי כך שקטיעתו תמנע את השגת המטרה, דהיינו בטיחות הבניין.

v     גם בהגדרת המטרה יש משום חידוש, כי בעבר נבדקו בקפדנות, תקינותם של מסמכים שונים (גרמושקה, נספחים) כמטרה עצמאית. היום אנו רואים בכך אמצעי בלבד ושלב ביניים בדרך לקביעת תקינותו של הבניין עצמו.

 v     רצף הרגולציה משלב מוקדם יחסית, מאפשר, תוך שיתוף פעולה עם המתכנן והבונה, להשיג רגולציה מונעת (by preemptive measures) שהוכחה כיעילה ביותר לטיפול בכשלים (שטרם נולדו, בדיוק כמו רפואה מונעת). ניתנת הזדמנות לבונה למנוע שגיאות לפני ביצוען (אם ניקח בחשבון עלויות תיקון מינימאליות וזמן נראה שדי במקרה אחד כזה להצדיק עלות בקרה). כך מהווה הבקרה מעין 'רשת בטחון' למתכנן ולבונה.

 v     אם בבקרת מבנה הוספנו רגולציה, שלא הייתה קיימת בפועל (אם כי להלכה נדרש מהנדס הוועדה לוודא התאמה לתוספת השנייה בתקנה 15), הרי שבבנייה זוטא, שבה הסיכונים מועטים, וההשלכות המרחביות מצומצמות, פטורים (שלב זה יכנס לתוקף כבר באוגוסט 2014) הבונים מהטרחה הרבה שבהוצאת היתר בנייה. הליך זה של דה רגולציה מקומית - רואה באזרח אדם אחראי, שאינו נזקק להשגחה פרטית צמודה מטעם הרשות בעבודות בנייה זעירות ויכול לפעול עצמאית. מכאן מוטלת על האזרח הבונה האחריות הבלעדית למעשיו. היה והפרגולה שבנה התמוטטה או שבנה את הגדר בתחום השכן, יתבע הבונה בבית משפט וייתן את הדין על מעשיו מבלי התערבות רשות הרישוי. הליך זה של הפטור, מלווה גם בהתראה לציבור לבנייה ראויה וזהירה גם של עבודות זוטא ולא לפעול בפזיזות וללא שיקול דעת בעת הקמתם.

בקרת תכן וביצוע

v     תפיסת בקרת התכן באה בניגוד גמור לכל מה שנשמע בארץ ונתקבלה בתדהמה בקרב מומחים. על פי הנוהג הרווח בגופי תשתית גדולים בארץ, חולקה הבקרה לתחומי תכנון עצמאיים. כל בקר מומחה קיבל מסמך רלבנטי לתחומו בלבד ובדק אותו לפרטיו מתוקף מומחיותו בתחומו הצר באופן בלתי תלוי. הבעיה היא שהבניין (כמטרת הבקרה) הוא אובייקט אחד שאינו ניתן לחלוקה, וחוות הדעת הפרטניות לא מתחברות. הניסיון הראה שבקרה לא אחודה, שנעשית על ידי מספר רב של מומחים לא ישימה בהיקף ארצי ולא נדרשת במבנים 'רגילים'. על פי הניסיון האנגלי הוכח שבקר מוסמך אחד לכל תחומי הליבה שיש לו אפשרות להתייעץ עם מומחים (באופן נקודתי ועל פי הצורך) מבצע בקרה יעילה מאוד ברמה מקצועית טובה.

v     מכאן עלה הצורך ליצור פרופסיה חדשה שלא מוכרת בארץ. בקר מבנים הוא אדם בעל יושרה שפועל במקצועיות בכל תחומי הבניין הראשיים, ואפשר לסמוך על חוות דעתו כמומחה כללי  מעין GP -General Practitioner - לעניין עמידת בניינים בדרישות תכן. מקצוע הבקרה הוא מקצוע הנדסי בינתחומי, המתמחה בשיטות הערכה, ביקורת וניתוח, ומאופיין בתחומי ידע רחבים בבניין. מאחר שאנשים פקפקו באפשרות קיומו של אדם כזה, נאלצנו לייבא בקרים בשר ודם מלונדון ולהתקשר עם ארגון הבקרים הבינלאומי RICS להכשרות.

v     התפיסה של בקר אחד שבודק הכול, לא רק ערערה על הפריבילגיות של המומחים, אלא גם של 'גורמים מאשרים' (ר' בהמשך), שתפסו לעצמם חזקה במשך השנים כגורמים שאישורם נדרש להוצאת היתר (גם אם זה בניגוד לכתוב בחוק). נדרש הרבה מאמץ כדי לשכנע גורמים אלו, שהתקשו להאמין שהם מאבדים מסמכותם זו, שאותה קיבלו לדעתם, במעמד הר סיני. וכך, במקום רשימת טיולים אינסופית, לאחר החלטת ועדה, נדרש רק אישור מכון בקרה לאחר החלטה מרחבית בחתימת שני אנשים בלבד. גורמי תשתית ורשויות שונות, שהיו בעמדת כוח של ביטול היתר והעמידו דרישות שונות כתנאי 'לאישור', נדרשים היום לתיאום בלבד, שאינו תנאי להיתר ולספק מידע תשתיתי אמין ומדויק מראש.

v     גורמים מאשרים, הפועלים מטעם השלטון המרכזי, קיבלו סמכויות (היסטוריות) לקבוע מדיניות ודרישות תכן, וגם לבדוק בקשות פרטניות להיתר מתוקף סמכותם הטבעית, ההיסטורית והמונופול שיש להם על הידע. לעיתים, בהיעדר הנחיות כלליות, נקבעו הדרישות הספציפיות תוך כדי בדיקת הבקשה ונפתח הפתח למדיניות סלקטיבית. מדובר בשתי פעולות שונות באופיין. קביעת מדיניות ודרישות תכן צריכות להיעשות לאחר דיון ציבורי על ידי הרגולטור עצמו, אבל בדיקת התאמה לדרישות מוגדרות מראש היא פעולה טכנית הנדסית שטווח שיקול הדעת שלה מצומצם מאוד ואינה חייבת להתנהל על ידי קובעי המדיניות. מכאן נקבע שמכון הבקרה בודק עמידה בתנאים, שהיא בעצם בדיקת התאמה וגורמים מאשרים קובעים מדיניות כללית ומנחים מקצועית בקרים מורשים.

v     גם דרישות התכן השתנו בקוד הבנייה. אם היינו רגילים בעבר לדרישות תיאוריות מפורטות, כדוגמת רוחב מסדרון במידה מחייבת, קוד הבנייה עובר לאט לאט לדרישות על פי ביצועים '(performance based) לדוגמה מידת הסטה קומתית ברעידת אדמה. שינוי אופי הקוד מתיאורי/ מרשמי לתפקודי המבוסס על דרישות ביצוע, שינה את אופי הבקרה עצמה מבדיקת פרטים, לבחינת עמידות הבניין בדרישות התכן.

v     אם דרישה תיאורית פשוטה מוגבלת להיקף מצומצם, היא ניתנת לבדיקה חד משמעית, ודאית, מעבר לכל ספק סביר ומראש, הרי שדרישות תפקוד במבנה מורכב יותר, דורשות דגימה מתאימה, הערכות מקצועיות והערכת סיכונים. לא ניתן לבדוק כל בורג בבניין וגם לא ניתן לבצע את כל הבדיקות האפשריות על המדגם שנקבע. ולכן באבחון כשירות הבניין יש לבצע ניהול סיכונים באופן מקצועי על פי תרחישי סיכון תוך הערכת ההסתברות והמשמעויות של כל אי התאמה. תוצר הבקרה, גם אם אינו דטרמיניסטי כפי שציפו בתחילה, מהווה הערכה מקצועית, מבוססת ושיטתית.   

v     לעמימות בענף הבנייה יצא שם. הבקרה בוצעה על דמות צילו של הבניין, והדברים הקבורים בבניין לא יוודאו לעולם. עד עכשיו ראינו רק את החלק הגלוי לעין כקרחון צף על פני המים, אבל החלק הסמוי מתגלה בבקרה מקצועית של מסמכי התכן בשלב הביצוע, והאמת צפויה להתגלות על ידי מכון הבקרה. אם בשלב ההיתר, בדקה רשות הרישוי תמונה של הבניין, הרי שבשלב הביצוע ותחילת העבודות בודקים את הבניין עצמו. בדיקה ישירה ועל סמך תכניות אמת יוצרת בקרה אותנטית, שעוררה חרדות אמת גם אצל קבלנים ישרים. אבל כנראה כולנו נצטרך להתמודד עם האמת מתישהו. למרות זאת נוצרו על פי ניסיוננו יחסי אמון והערכה מקצועית בין המפקח באתר ובקר מכון הבקרה, שמביאים לעמידה מהירה בדרישות הקוד ולאישור תעודת גמר מהיר. כל זאת כשכל אחד מתמקד בתחום תפקידו.

v     השפעות זרות מילאו בעבר את תהליך הרישוי ויצרו קשרי הון שלטון הדוקים. בקשות הועברו לדיון במליאת הוועדה והילת הגיבוי הפוליטי לבקשות מסוימות, הייתה ברורה גם לבודקי התכניות. כל זה יכול להימנע אם תהיה הפרדה ברורה בין גוף ציבורי הקובע מדיניות ומאשר תכניות לגוף מקצועי הבודק התאמה ולגוף אכיפה בעל סמכויות שוטר. כרגע, אין הפרדה מבנית או חוקית, אבל קיימת הבחנה ברורה בין מליאת הוועדה ורשות הרישוי, וחשוב לשמור על עצמאות הגופים המקצועיים (רשות רישוי ומכון בקרה) מהתערבות פוליטית. גם זה סוג של שינוי- רישוי לתכנון מבנים אינו נושא לדיון ציבורי!

v    אז מה היה לנו? בעצם, בפיתוח הפעולות, התהליכים והכלים הנדרשים ליישום הרפורמה בבנייה - שינינו כמעט הכול, לרבות שיפורי כשירות והכנסת טכנולוגיות מחשוב. השינוי הכולל הוא לא רק שינוי תהליכי רישוי ובקרה, אלא שינוי תפיסתי הדורש גם שינוי התנהגות, שינוי ערכי ושיפור איכות. תהליך השינוי כולל הפנמה של כל המעורבים בחובה (duty) לעמוד בדרישות התכן, קבלת אחריות של כל אחד לתחומו, והכרה בחשיבות איכות התכן והביצוע בבניין. מי שרגיל להיות סקפטי יכול להבין איך זה עובד (היטב) באירופה כשהוא רואה את המציאות מול עיניו. אבל מי שסובל יום, יום מתהליך הרישוי המעיק, חייב להאמין שזה יצליח גם כאן.

עפר סבר FRICS dip Arch C Eng