מדי פעם עולה השאלה בשביל מה נחוצה בקרת ביצוע "על הבנייה"? שהרי הדבר יכול להוות טרחה לקבלנים, יכול לעכב אותם בביצוע העבודות, חושף אותם לביקורות שונות והופך אותם שקופים יותר.
בהגדרתה, בקרת הביצוע היא על הבניין, בתחומי התכן בלבד ובשיתוף פעולה נדרש עם הקבלן והמפקח. נזכור גם שכולנו חייבים לפעול מתוך אחריות ומתן דין וחשבון על פעולתנו בודאי בנושאי בטיחות מבנים שנחשבו אולי שוליים לנוכח האסונות הרבים באזורנו.
נוכיח שבקרת הביצוע לא רק חיונית לרגולציה, אלא שהיא עוזרת, חוסכת ומסייעת גם לקבלן הבונה והיוזם-בעל ההיתר.
אסונות הנובעים מכשלי מבנים נראים לנו בישראל זעירים אולי מול אסונות אתרי הבניה ואסונות המלחמה. אבל אלו אכן מתרחשים ומייצגים רק חלק קטן מכשלים מבניים מהותיים שצריכים להימנע. כדי להגיע לנקודת זינוק לפיתוח כלכלי בר קיימא בשותפות גלובלית, אנחנו נבחנים על ידי המשקיעים במדדי יעילות ואיכות. במצב, הדומה לעולם השלישי, שבניה תת תקנית ללא כל בקרה היא הנורמה, לא צפויות השקעות בתשתית.
הרגולציה
במשך שנים שלטה הקונספציה שמי שבידו היתר בנייה כדין ובנה שלא בניגוד להיתר, חזקה עליו שהבניין שהקים הוא יציב, בטוח ושומר על שלום הציבור. רק מי שלא מצוי בתכן מבנים ונמנע מלבדוק אותם, יכול להניח חזקה כזו. שהרי הרגולציה מכוונת לעמידת הבניין בדרישות מרחביות ודרישות תכן.
שהרי תכנון המבנה לא נעצר בשלב ההיתר והתכנון המפורט והטכני חיוניים לבקרת בטיחותו של מבנה ועמידתו בקוד הבנייה.
נורמה של הפרת קוד הבנייה השתרשה בעיקר משום שלא נאכפה. נושאים שנפלו לתחום ללא הגדרות ברורות ופיקוח, פשוט לא טופלו. פעילות מכוני הבקרה והמפקח באתר הבנייה, אמורה להנגיש את הכתוב בקוד הבנייה למציאות הבנייה בישראל. והצורך ברגולציה של פיקוח על פי נורמות נראה כחיוני לרב המבנים בשלב התכנון הסופי ועד הגמר.
רגולציה של היתרים
רגולציה של היתרים- בשיטה זו ניתן היתר בניה לאחר בחינת בקשה המכילה תכנית הגשה. שיטת רגולציה זו מניחה שבחינה של בקשה המוגשת על ידי אנשים מוסמכים (עורכי בקשה) דיה לקיים אסדרה ראויה של הפעילות (הבניה) המבוקשת.
ההנחה– שבניין שתכניותיו עברו אישור רשות (הרישוי), חזקה עליו שיעמוד בדרישות, מכילה שני כשלים לוגיים ומעשיים.
1. בניין – איכות בניין (עמידה בדרישות) לא נקבעת רק לפי התכן, אלא נקבעת גם לפי שיטת הבניה, איכות ביצוע וסוג החומרים. שבדרך כלל לא מפורטים ב'תכן', לפעמים מוגדרים במפרטים ובדרך כלל נקבעים בשטח על פי כישורי הקבלן, מצאי הטכנולוגיות הזמינות והעדפות מהנדס הביצוע והמפקח.
2. תכן – לא ניתן להעריך תכן רק עפ"י תכניות הגשה ברזולוציה מוגדרת 1:100 ומסמכי הגשה האחרים המכילים תכן עקרוני בלבד שחלקו אפילו פרוגרמאטי, ללא תכנון מפורט הממחיש את יישום עקרונות התכן.
מסקנה:- היתר בניה הוא רק שלב ביניים באישור תכן הבניין. נשוא הרגולציה הוא הבניין עצמו ועמידתו שלו ולא של מסמכי ההיתר, בדרישות התכן.
ברור שבקרת התכן לפני ההיתר לא יכולה להוות אסמכתא כלשהיא לבטיחות הבניין ולפיכך הסתמכות עליה כאמצעי ראשי או בלעדי לרגולציה, מסוכנת, כיוון שיוצרת אשליה של תקינות ואולי מעין התחייבות שלטונית מסוימת. יתרונה של בקרת התכן שהיא בקרה מוקדמת היכולה למנוע כשלים קונספטואליים במבנה. חסרונה נעוץ בפער שבין התכנון החלקי המוגש לאישור לבין הבניין עצמו- תכן הבניין עבר לשלב המפורט לביצוע שבהכרח אינו זהה באופן מדויק לתכנון העקרוני שאושר. הבניין עבר משלב התכנון הוירטואלי לשלב הפיסי ונתקל במציאות הביצוע והרבה בעיות בלתי צפויות. מה שיוצר בעיות חמורות באכיפה פיסית של קוד הבניה:- האחת, כאשר מתייחסים רק להתאמה להיתר, שצריכה להיות במרווח הגמישות הנחוץ לעיבוד תכנון והשניה בחוסר התייחסות מספיקה לקוד הבניה, מטרותיו ודרישותיו התפקודיות. דוגמא לעניין זה היא בדיקת הרצת מערכות לפי תרחישים מסויימים שעלולים לקרות בזמן שריפה (מכ"ר 536) חלקם נובעים כתוצאה מסימולציה מפורטת. בדיקה זו היא בלתי אפשרית בזמן התכן (שהוא כשלעצמו מפורק בין כמה אנשי מקצוע) אבל רק היא מאפשרת את הולידציה (אישוש) הנדרשת לבטיחות הבניין בעת שריפה.
מה קורה בעולם?
בסקר השוואתי שנעשה על ידי המאגד האירופי לבקרת בניה (CEBC) הראה שבכל מדינות ארופה, למעט בלגיה, מתקיימת בקרת ביצוע שיטתית במהלך ביצוע עבודות הבניה בנוסף לבדיקות הגמר- ר' טבלה מסכמת. סקר השואתי אחר במדינות האיחוד האירופי הראה שרשויות רישוי יכולות להפנות את האחריות לבקרת הביצוע לגופים פרטיים הפועלים על סמך תכנית ביקורים מוסכמת (גרמניה, שבדיה ופינלנד) או שבקרים מטעם רשות הרישוי מגיעים על פי תכנית מובנית מראש לשלבי מפתח של הביצוע ובנוסף לבצע ביקורים נוספים על פי הצורך עפ"י קביעתם (הולנד, צפ' אירלנד ואח') או להסתפק בביקורים אקראיים (פולניה) או אפילו להטיל על היזם לבצע הבקרה השוטפת באמצעות המתכנן או בקר(אסטוניה, בלגיה, הונגריה). גורמי הבקרה הפרטיים משמשים בדרך כלל כבקרה משלימה לבקרה הציבורית הנעשית בסיום הבניה. בכל מקרה נדרשת תעודת גמר המעידה בין השאר על עמידת הבניין בקוד הבניה לפני תחילת השימוש בבניין. הייחוד בשיטה האנגלית הוא שהמבקש רשאי לקבוע האם בקרת הביצוע ותעודת הגמר הנובעת ממנה תוצא על ידי הרשות המקומית (LA) או מכון בקרה פרטי (AI). כך שתעודת גמר של מכון פרטי יכול לשמש כתעודה חליפית לזו של רשות מקומית. התפיסה המקובלת באנגליה היא שבקרת תכניות היא בסך הכל שלב ביניים שעוזר למכון הבקרה(BCB) במלאכתו, שהיא לקבוע האם הבניין עומד בקוד הבניה (AD) . מכאן שרב עבודת בקרת המבנים נעשית תוך כדי ביצוע. תוך שיתוף פעולה בין הבונה (הקבלן) ומכון הבקרה, במטרה לעמוד בדרישות הקוד ועם גמישות לבצע שינויים טכניים שונים שאינם מהותיים להיתר הבניה.
ריכוז סקר בקרת מבנים באירופה – שלב הביצוע והגמר
במדינות:- הממלכה המאוחדת שבדיה ספרד סלובקיה סלובניה פולין נורבגיה הולנד לטביה אירלנד איסלנד גרמניה צרפת פינלנד אסטוניה דנמרק צ'כיה קפריסין קרואטיה בלגיה אוסטריה
שלב הביצוע
הודעה לרשות ++++++++++++++
פיקוח ע"י הרשות +++++++++++++
פיקוח ע"י רשות אחרת 4 +
פיקוח עצמאי פרטי +++++++++++++
אין פיקוח +
גמר
הצהרת הבעלים, הקבלן/ הארכיטקט ++++++++
תעודת גמר ע"י הרשות ++++++++++++++++4+
תעודת גמר ע"י גוף פרטי עצמאי +
בקרה פרטית
קיימת בקרה משלימה- רשות +++
בקרה משלימה – חלקית חובה ++++
בקרה פרטית חליפית +
הערות:-
1. בסקוטלנד אין מכוני בקרה פרטיים וגם פחות פיקוח מצד הרשות. היזם מוציא תעודת גמר והרשות יכולה לקבל אותה או לדחותה.
2. המצב בצפון אירלנד דומה בעיקרו לזה שבאנגליה ובווילס, בהבדל שהתכנון המרחבי הוא ריכוזי ואינו קשור לבקרת מבנים. ועת עתה אין מכוני בקרה פרטיים.
3. לאור המבנה הפדרלי של המדינה יתכנו שנויים קלים בין המחוזות.
4. רק במקרים מיוחדים.
דו"ח ליצ'גייט באנגליה הוכיח שביעות רצון מלאה מבקרת בניה בקרב בעלי העניין בכלל והקבלנים בפרט- 10% מאוד מרוצים ו84% מרוצים ברמות די גבוהות 7-9/10. כאשר נזכור שרב הבקרה שם נעשית בזמן הביצוע. התגובות שם כללו ביטויים כמו:- "אני מרגיש שיש לי תמיכה חזקה", "זה שווה את המאמץ מצידי", "בדר"כ הם (הבקרים) מידעים אותנו (על חידושי חקיקה, מיוזמתם)", "שומרים על יחסים טובים עם הצוות (הבניה)". גם הנסיון שלנו בארץ, במסגרת הפילוט (חולון. ארינה ואח') הוכיח שהדבר אכן אפשרי.
הגישה המונעת של בקרת ביצוע כעידוד והנחיה לעמידה בהוראות קוד הבניה יכולה להתפרש בסופו של דבר בצמצום תביעות (בגין ליקויי בניה מהותיים) שיועיל לקבלנים (פחות לעו"ד). כבר היום מתבצע הדבר באופן וולונטרי, כאשר מנהלי פרויקטים נבונים מזמנים ביקורות ביניים בתשלום מרשות הכבאות, כדי לא לעמוד בפני פירוקים והריסות בביקורת הגמר.
מוזר כיצד מהלך שנועד לשיפור היעילות (ברגולציה) ולשיפור האיכות (בבניה – מניעת כשלים), נתפס בידי מעטים כגזירה וכמס. חוסר ההבנה ניתן להסבר בחשש מפני מהלך חדש ולא נודע הדורש שינוי פרדיגמה אצל העוסקים בתחום – לא פקח שוטר העוסק באכיפה וחקירות אלא בקר מבנים מקצועי, העוסק במניעת כשלים מתוך גישה של אבטחת איכות וניהול סיכונים. מכון הבקרה הוא כלי שמוצע לעזרת הקבלנים והמתכננים, עדיף שידעו להשתמש בו כראוי.
רציפות הבקרה
תרשים זה ממחיש בברור שתהליך בקרת התכן לא מתחילה בשלב ההיתר ולא מסתיימת בשלב ההיתר. בכל מקום שבו מבוצעת בקרת מבנים קיימת התייעצות וולונטארית מקדימה (בשלב תיאום תכנון) ובקרת התכן ממשיכה גם לשלבי הביצוע על פי התקדמות התכנון המפורט של המבנה והביצוע בשטח. עם התקדמות הביצוע עולה מרכיב 'הפיקוח' בבקרה. למטה רואים אבני דרך סטטוטוריות בתהליך הרישוי בארץ, המקביל לתהליכי הבקרה והתכנון. היעול ברגולציה מתבטא בתזמון הקצאת משאבים- פריסת בקרה נכונה היא אפקטיבית יותר, ומאפשרת זרימה ללא עיכובים מיותרים. לדוגמה בדיקת פרטים בשלב ההיתר במקום בשלב הביצוע- גם עיכבה את ההיתר וגם פגעה באמינות הבקרה (הפרטים לא היו אמינים).
הליכי הרישוי מאפשרים פריסת הבקרה לאורך זמן, לפי שלבי התכנון הטבעיים של המבנה, הנקבעים על פי הפרקטיקה המקצועית כך שתתאפשר בקרה משלב התכנון המוקדם ועד שלב גמר הבניין. רצף הבקרה חיוני עד כדי כך שקטיעתו תמנע את השגת המטרה, דהיינו בטיחות הבניין.
המכניזם של הבקרה Control mechanism
הבקרה היא תהליך המשווה את ביצוע הפעולה (תכן ובניה) לדרישת ייחוס מסויימת (קוד הבניה) ומשפיעה על הביצוע במטרה להשיג עמידה ברמת הייחוס שהוגדרה. בניגוד לבקר אוטומטי של מזגן המווסת את זרימת המים הקרים עפ"י קריאת מדחום, הבקרה בענף הבניה מבוצע על ידי משוב של מכון הבקרה למתכננים ולקבלנים (באמצעות המפקח) בכוונה להביא תיקון ושיפור מתמיד. מכאן שלב התהליך נעוץ בשיתוף פעולה של הבקר והקבלן ביחד לתיקונו של עולם (של הבניין במקרה שלנו, שהוא מושא הבקרה – ר' בתרשים צד שמאל). הנסיון הנצבר בבקרה יכול לשמש גם לכתיבת קוד בניה מעשי יותר.
שיטות ביצוע
כדי לנצל את כישוריהם, ניסיונם ויתרונם של קבלנים בשיטות שהם מתמחים בהן, פותח לפעמים היזם את המכרז מבלי לפרט שיטת ביצוע מסוימת. שיטת הביצוע נתונה להחלטתו של הקבלן כפוף לאישור המתכנן. התחום הנדון כאן יוגדר כהחלטות הקבלן בזמן הביצוע בנושא שיטות בניה, 'תואמות היתר' המשפיעות על עמידת הבניין בקוד הבניה ובדרישות מרחביות. בכדי להדגים את הנושא ואת השתלבות הבקרה בו, אתן מס' דוגמאות בתחום חיפויי אבן על קירות.
א. כאשר מדובר בקיר של רמפה (במחלף) ייטה הקבלן להשתמש באלמנטים טרומיים של טר ארמה או אפילו באלמנטים טרומיים קטנים ומשופרים (ביחוד כשהוא קשור לייצורם). שיקול צוות מלווה, המשמש כבקרה (מרחבית) בזמן הביצוע מתמקד באובדן רציפות הקיר כתוצאה מתפרים רחבים שבין האלמנטים הטרומיים לעומת הרכבה ידנית של לוחות. ובכך מופר תנאי "מרחבי".
ב. כאשר מדובר בחיפוי קיר של בניין, לא תמיד מפורטת שיטת החיפוי (וישנן רבות) מהסיבות דלעיל. למרות שמפורטות בת"י 2378 חמש שיטות, לא כולן שוות סיכון. תפקידו של מכון הבקרה לקבוע את שיטת ואמצעי הבקרה בהתאם לרמת הסיכון הטבועה בשיטה שנבחרה. השיטה הרטובה (2378.2) נחשבת נפוצה מאוד אבל הסיכוי להינתקות של אבן גבוהה יותר והיא רגישה מאוד לרמת בקרת האיכות שבוצעה. בנוסף מציבה השיטה קשיים חמורים לעמידה בת"י 1045 עם סכנת עיבוי בקירות.
ג. בוודאי שמכון בקרה לא יפסול שיטת חיפוי תקנית אלא יקפיד על בקרת איכות מתאימה. כאשר שיטת החיפוי היא הדבקת אבן לקיר בנוי ללא עיגון מכני כלשהו, יאלץ לפסול את שיטת הביצוע (לא תקנית) כמו שיאלץ לפסול יציקת תקרת בטון בחתךI ללא חיבור מכני אמין בין השכבות. להלן, פלקל – הגורם לכל הסיפור כולו.
ד. ישנם מספר תחומים אופייניים שלא מפורטים בתכניות למכרז – בשלב יציאה לעבודה ומחייבים בקרת ביצוע, לדוגמא: קירות מסך וחיפויים קשיחים למבנים. הסכנות שבנפילת חלקי קירות ברעידת אדמה הן רבות וחמורות. כאן מדובר בהצלת נפשות של ממש שהמועד היחיד לבקרה אפקטיבית שלהן הוא בזמן הביצוע. טרם דברנו על מכרזי DB – (Design Build) המתפשטים לסקטור הפרטי ובהם כל התכן ההנדסי נתון בידיו של הקבלן המבצע. אם נותנים בידי הקבלן שיקול דעת לגבי שיטות הביצוע שלא נקבעות מראש ע"י המתכנן, ראוי שזה יהיה מבוקר.
קיצור זמנים
שילוב של הבקרה בתהליך מתחילתו ועד סופו והתנהלות של הקבלן מול גורם אחד, תקצר/ תפשט את התהליכים הבירוקרטים הקיימים מול גורמים רבים ושונים בהוצאות אישורים והיתרים. וגם תקצר את הזמן המוקדש לתיקון ליקויים. על פי הערכה זהירה תהליך בקרת הביצוע יקצר בכ-2 חודשים את זמן הבנייה, עד מסירת הנכס.
קיצור הזמן משפיע על הקונה ועל הקבלן כאחד. עלויות הקונה- המשך תשלום שכ"ד או לחלופין – הפסד שכ"ד על הדירה החדשה. עלויות הקבלן- ספיגת עלויות מימון נוספות בגין עיכוב בקבלת תשלום אחרון. מגבלה בשחרור כספים / ערבויות המשועבדות בגין המימון לדירה ולאור זאת – מגבלה במעבר לפרויקטים חדשים. כימות העלויות הללו בבניה למגורים מראה חסכון של כ-10000 ש"ח לדירה. מחציתם לקבלן.
חישוב החיסכון מתייחס להון עצמי מינימאלי של הקבלן בהיקף של 50% שמושקע בפרויקט, ומוחזר לקבלן ע"י הבנק המלווה במקביל להחזרת ערבות חוק המכר- עם מסירת המפתח. בהיקף הון עצמי גבוהה יותר- החיסכון גדל בהתאם. עלות מימון לקבלן – 5% שנתי.
חסכון בעלויות אי איכות
עלות אי איכות (NQC Non Quality Cost)– , היא העלות הנובעת מאי השגת האיכות הנדרשת. בענף הבנייה מקובל להניח שיעור של כ-10% מעלות הבנייה וכוללת תיקונים, פיגורים, תביעות וירידת מוניטין. מחקרים של המכון הלאומי לחקר הבנייה בטכניון העלו כי עלות "אי-איכות" בבנייה (ליקויי בנייה) יכולה להגיע עד 8%-13% מעלות הבנייה כוללת. שיפור איכות הבנייה בגין הרפורמה צפוי להביא חסכון למשק של עד כ-3 מיליארדי ש"ח בשנה. מתוך הנחה שהבקרה לא תעסוק בשלמות הגמרים בבניין ובליקויים זעירים ושטחיים ולא ניתן למנוע לחלוטין כשלים בבניה.
• עליית שווי הנכס בשל צמצום ליקויים
• עלות אי האיכות בבניה
• עלויות משפטיות לניהול הליכים כנגד הקבלן בשל ליקויי הבניה
• עלויות עגמת הנפש/ביטול זמן של הדייר
בקרת ביצוע – סיכום ומשמעויות
? בקרה בשלבי הביצוע נועדה לסייע לקבלן לעמוד בדרישות התחיקה, בדרכים המתאימות לו ובמועד מתואם ולפי שלבי התכנון המקובלים. בקרה מקצועית באתר לאחר הכנה ולימוד במשרד למניעת הפרעה למהלך הבניה ולייעול התהליך, מתאימה עצמה להפרעה מינימאלית.
* בקרת הביצוע מאפשרת התאמת הרגולציה של הבניה לתהליכי תכן בניינים אמיתיים לפי שלבי התכן הטבעיים של הבניין. כל דבר בזמנו.
* חלוקת תפקידים ברורה בין הבקרה המרחבית של רשות הרישוי (LA- Local Authority) ובקרת תכן הבניין של מכון הבקרה (BCB-Building Control Body). בקרת ביצוע מתמקדת בתחום בקרה קריטי (בטיחות ושלום הציבור, לא ליקויי בניה שטחיים) ודורשת מקצוענות גבוהה של הבקרים ושיתוף פעולה של הקבלנים. יכולה לכלול הכוונה מקצועית לטובת הקבלן ולשיפור איכות המבנים.
* רק בקרת הביצוע תאפשר למכון הבקרה למלא את ייעודו באבטחת בטיחות הבניינים ותסייע לקבלן להטיח איכות בניה טובה יותר = עמידה בתקנות הבניה. ייעוד הבקרה-בטיחות ושלום הציבור של הבניין. בקרת הביצוע היא בקרה הנדסית מקצועית. יכולה להצביע במהלך העבודות על כשלים אפשריים בבנייה, העלולים לפגוע בבטיחות האדם ובשלומו, ובסביבה, במטרה להביא לתיקונם.
* קבלת תעודת גמר תוך מס' ימים ממועד סיום הבניה. – לעומת מסע הייסורים לקבלת תעודת גמר. כדי להשיג טופס 4 נדרש הבונה לפנות לכ-20 גורמים בלתי תלויים. בעתיד יספיק אישור מכון הבקרה. בקרה שוטפת מונעת ריכוז עומסי רגולציה בתקופה הקריטית לבניין.
* נוצרו יחסי אמון והערכה מקצועית בין המפקח והבקר האחראי. ששמח לקבל בקרה הנדסית ברמה מקצועית גבוהה, שהיא ללא מטרה לתפוס אשמים ו/או סמכויות אכיפה
המשרד עוסק במגוון רחב של פרויקטים כולל מבני ציבור חדשים והתחדשות של מבנים קיימים ושימור מבנים. תכניות בנוי ערים ועיצוב עירוני. מטפלים בתכנון הפרויקט משלב העיצוב הרעיוני, דרך התכנון הסופי, תכנון מפורט לבצוע, תאום הפרויקט ופיקוח עליון. הנסיון המקצועי המגוון שרכשנו, מאפשר לנו להתמודד בהצלחה עם פרויקטים מורכבים ורב תחומיים.
