המאמר פורסם לראשונה באתר האישי של המחברת
בג"ץ קבע כי הקיצוץ בקצבאות של הבטחת הכנסה הוא חוקתי. כלומר, לא מנוגד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. רבים כבר קפצו, אך את משמעותה של הפסיקה יש לבחון בכמה מישורים נפרדים.
לפני כן, יש להדגיש כי בית המשפט קבע כי העותרים לא עמדו בנטל הראיה הנדרש, לבסס כי יש אנשים שכבודם נפגע בשל כך שתנאי הקיום החומריים שלהם אינם מספיקים מפאת הקיצוץ בקצבאות. כלומר, הם לא הניחו את התשתית העובדתית הנדרשת לכך. קיצוץ בקצבאות, גם אם משמעותי, איננו מלמד כשלעצמו על פגיעה כזו בכבוד, שהוא הסעד שביקשו העותרים. זכות זו איננה זכות לקצבה חודשית בגובה מסוים, בדיוק כפי שהזכות לדיור איננה זכות לבית במטראז' מסוים. שופט המיעוט אדמונד לוי חולק, בין השאר, על ההגדרה של מינימום קיום בכבוד, וקובע כי הזכות שבנדון עניינה תנאי קיום נאותים, לא מינימליים. כך היא אף מוגדרת בדין הבינלאומי (אם כי חובותיה של המדינה לקיים זכויות כלכליות וחברתיות מסויגות בו הרבה יותר מאשר אלו המוקמות על-ידי הזכויות האזרחיות והפוליטיות, בין השאר בגלל הבדלים בין שני סוגי הזכויות ביחסן למשאבים העומדים לרשות המדינה). ועכשיו לכמה עניינים רחבים יותר.
ראשית, יש להכיר בכך כי קיים הבדל חשוב בין הקביעה כי ה?סדר כלשהו אינו ראוי לבין הקביעה כי הוא פוגע בזכויות, קל וחומר בזכויות על-פי דין. לא כל הזכויות הן זכויות מוכרות משפטית ועוד פחות מכך מעוגנות בחוק יסוד, קרי, חוקתיות. בבואו לדון בשאלה האם המדינה הפרה את חובתה על-פי חוק, וזוהי השאלה המובאת לפני בית המשפט, אין לו אלא את החוק לפניו, על כל פגמיו וליקוייו. את עבודת החקיקה חייב בית המשפט להשאיר לבית-המחוקקים. ככל שזכויות רבות יותר מעוגנות בחוק כך קל יותר להגן עליהן בבית המשפט. ככל שזכויות בסיסיות רבות יותר יעוגנו בחוקי יסוד, יקל עליו לקבוע כי הפגיעה בהן, גם אם נעשתה בחוק, איננה חוקתית (במידה שאיננה עומדת בשאר מבחני פסקת ההגבלה שבחוק היסוד).
המצב הנוכחי, שבו רק חלק מן הזכויות מעוגנות בחוקי יסוד, יוצר מצב לא-מאוזן ונותן הגנה חלקית בלבד לתושבי המדינה בפני פגיעה בזכויותיהם מצד השלטון. תוצאה בעייתית נוספת היא פרשנות מרחיבה של בית המשפט. המשקל הרב שנותנת אסכולת ברק לכבוד האדם, תוך פרשנות של כמעט כל הזכויות כביטוי לכבוד, נובע מכך שזכויות חשובות רבות לא קיבלו מעמד חוקתי. כמו השוויון וחופש הביטוי, למשל. אכן, אפשר לראות בכל הזכויות ביטוי לכבוד אנושי. אבל יש גם הרואים בכולן ביטוי לשוויון, או לחירות. (ומה הרבותא, אז, בזכויות לכבוד ולשוויון עצמן?). הניסיון להעמיד את הזכויות כולן על זכות אחת איננו מומלץ בעיני. הוא נראה לי לא פרודוקטיבי וככל רדוקציה, צר מדי. זכויות אדם מגינות על אינטרסים אנושיים חשובים רבים; וככאלו הן משלימות זו את זו. בהחלטה הנדונה מכיר אפילו הנשיא אהרן ברק בכך ש"אין 'לקרוא' אל תוך הזכות לכבוד יותר ממה שבכוחה לשאת". קריאה מרחיבה כזו ללא גבול סופה שתרוקן את הזכות מתוכן. למעשה, מרכך ברק את עמדתו המרחיבה בנוגע לכבוד, בעמדו על כך כי שימוש במושג כבוד האדם אינו נותן - ואינו יכול לתת - הגנה מלאה לזכויות שאינן מנויות במפורש בחוק היסוד.
שנית, בג"צ אמנם קבע כי לא הוכח שבקיצוץ הקצבאות נפגעה הזכות החוקתית לכבוד, אך לעומת זאת קבע עקרונית כי הזכות לקיום בכבוד היא זכות חוקתית. המשמעות היא כי יתכן שבעתיד יקבל בית המשפט עתירות בדבר פגיעה בזכות זו, אם יצליחו לדעתו העותרים לבסס אותה. אין להמעיט בחשיבות קביעה זו כלל ועיקר. אחת הפסיקות החשובות במשפט החוקתי היא בנק המזרחי נ' מגדל כפר שיתופי, הידועה יותר בשם הקיצור 'בנק המזרחי'. במקרה זה דחה בית-המשפט העליון את הערעור על חוקתיותו של חוק גל, אך קבע עקרונית את סמכותו לבטל חוקים של הכנסת אם וכאשר הם עומדים בניגוד לחוקי היסוד. המהלך העקרוני של שאיבת סמכות הביטול דומה מאד למהלך שביצע בית המשפט העליון האמריקני ב-Marbury v. Madison. בשני המקרים לא מופיעה סמכות הביטול מפורשות בחוק היסוד/בחוקה, אך זוהי פרשנות ברורה של הטקסט המשפטי. ב'בנק המזרחי' לא פסל בית המשפט את החוק הרלבנטי, אך קבע עקרונית את הסמכות לעשות כן, ובכך שינה את פניו של המשפט החוקתי בישראל. עם כל ההבדלים שביניהם, ניתן לראות בפסיקה של היום את "בנק המזרחי" של הזכות לקיום בכבוד. האנלוגיה הזאת קפצה לראשי מיד כששמעתי על הפסיקה. רק אחר-כך ראיתי שהשופט אדמונד לוי מותח אותה אף הוא, בדעת המיעוט החולקת שלו. למעשה זהו מהלך ברקי טיפוסי, שהתבצע לא רק במקרה של 'בנק המזרחי': דחיית העתירה, אך ביסוס העיקרון שיאפשר לו לקבל עתירות אחרות בעתיד.
שלישית, העבודה שצריכה להיעשות אין מקומה בבית המשפט. אלא עבודת חקיקה, שתרחיב את הזכויות החוקתיות המנויות במפורש בחוק. השאלה שעמדה בפני בית המשפט היא בפשטות "האם קיצוץ בשיעורן של גמלאות הבטחת הכנסה, שנעשה בחקיקת הכנסת, הוא חוקתי?". ככל שפחות זכויות מנויות בחוק היסוד, ויש לפרש אותן כנגזרות של זכויות אחרות דוגמת הזכות לכבוד, כך קשה יותר עבודתו של בית המשפט. הנרי שו, לדוגמא, סבור כי זכויות המחיה או הקיום (subsistence) אינן סתם זכויות אדם אלא זכויות בסיסיות, כאלו שעל-פי הגדרתו ההנאה מהן חיונית כדי ליהנות מכל זכות אחרת. הוא לא דן בזכויות כלכליות בכלל אלא בזכויות מחיה או קיום כמו אוויר לא מזוהם, מים לא מזוהמים, מזון, ביגוד ומעון נאותים, ושירותי בריאות מינימליים של רפואה מונעת. המבקשים להגן על הזכות לקיום בכבוד בבית המשפט צריכים לדאוג לכך שהיא תימנה עם הזכויות החוקתיות, כמו זכויות חשובות אחרות שעדיין נעדרות מחוקי היסוד ולכן לא מקבלות בהם הגנה מלאה. גם אז תמיד תהיה לבית המשפט עבודה פרשנית, של החלטה האם מדיניות או פעולה מסוימת נופלת בגדר החוק וסייגיו. במצב הקיים, גלגול הבעיה לפתחו של בית המשפט כדי שהלה יקבע מה שהרשות המחוקקת נמנעה מלעשות, עלול לפתות אותו אכן לחדור לשטחה של זו ולהרחיב את סמכויותיו באופן שאינו עולה בקנה אחד עם העיקרון של הפרדת הרשויות. אם, לעומת זאת, לא יתן בית-המשפט את ההגנה הנדרשת על-ידי העותרים - שכן תפקידו של בית המשפט (כדברי ברק באותה פרשת בנק המזרחי) הוא "לבחון את חוקתיות החוק, לא את תבונתו. השאלה אינה אם החוק הוא טוב, יעיל, מוצדק. השאלה היא אם החוק הוא חוקתי" - התוצאה עלולה רק להחליש את מעמדה של הזכות הנטענת.
ורביעית: עם כל זאת, נדרשת זהירות גם בעבודת החקיקה. וכאן הסוגייה איננה מהו גרעין הזכות לכבוד, עד כמה היא דורשת כשלעצמה תנאי קיום נאותים ועד כמה אפשר לנסח אותם בחוק שיחייב את בית המשפט לאכוף אותם, בהנחה שמבססים כי הזכות נפגעה. מדובר במאפיין של הזכויות הכלכליות והחברתיות בכלל ובבעייתיות המיוחדת שהן מציבות. זכויות הן תביעות חזקות במיוחד, המופנות כלפי כל שלטון. הן אילוצים על פעולתו, לא סדר-יום חלופי לסדר העדיפויות שקובעת לעצמה חברה מסוימת באמצעות נבחריה. צמצום המרחב הזה, שבו מסדירים בני-אדם את חייהם המשותפים באמצעות בחירתם הרצונית (שאף היא זכות), עלול להזיק בחשבון אחרון לזכויות האדם ולשחוק את מעמדן; כולל אותן זכויות המוכרות בחוק ופחות נתונות במחלוקת, כמו הזכויות האזרחיות והפוליטיות. שנו חכמינו: תפסת מרובה לא תפסת. כתבתי על כך בהרחבה כאן: http://www.notes.co.il/carmi/4209.asp.
למאמר המקורי, כולל קישור לפסיקה, ראו:
http://www.notes.co.il/carmi/15191.asp
בג"ץ קבע כי הקיצוץ בקצבאות של הבטחת הכנסה הוא חוקתי. כלומר, לא מנוגד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. רבים כבר קפצו, אך את משמעותה של הפסיקה יש לבחון בכמה מישורים נפרדים.
לפני כן, יש להדגיש כי בית המשפט קבע כי העותרים לא עמדו בנטל הראיה הנדרש, לבסס כי יש אנשים שכבודם נפגע בשל כך שתנאי הקיום החומריים שלהם אינם מספיקים מפאת הקיצוץ בקצבאות. כלומר, הם לא הניחו את התשתית העובדתית הנדרשת לכך. קיצוץ בקצבאות, גם אם משמעותי, איננו מלמד כשלעצמו על פגיעה כזו בכבוד, שהוא הסעד שביקשו העותרים. זכות זו איננה זכות לקצבה חודשית בגובה מסוים, בדיוק כפי שהזכות לדיור איננה זכות לבית במטראז' מסוים. שופט המיעוט אדמונד לוי חולק, בין השאר, על ההגדרה של מינימום קיום בכבוד, וקובע כי הזכות שבנדון עניינה תנאי קיום נאותים, לא מינימליים. כך היא אף מוגדרת בדין הבינלאומי (אם כי חובותיה של המדינה לקיים זכויות כלכליות וחברתיות מסויגות בו הרבה יותר מאשר אלו המוקמות על-ידי הזכויות האזרחיות והפוליטיות, בין השאר בגלל הבדלים בין שני סוגי הזכויות ביחסן למשאבים העומדים לרשות המדינה). ועכשיו לכמה עניינים רחבים יותר.
ראשית, יש להכיר בכך כי קיים הבדל חשוב בין הקביעה כי ה?סדר כלשהו אינו ראוי לבין הקביעה כי הוא פוגע בזכויות, קל וחומר בזכויות על-פי דין. לא כל הזכויות הן זכויות מוכרות משפטית ועוד פחות מכך מעוגנות בחוק יסוד, קרי, חוקתיות. בבואו לדון בשאלה האם המדינה הפרה את חובתה על-פי חוק, וזוהי השאלה המובאת לפני בית המשפט, אין לו אלא את החוק לפניו, על כל פגמיו וליקוייו. את עבודת החקיקה חייב בית המשפט להשאיר לבית-המחוקקים. ככל שזכויות רבות יותר מעוגנות בחוק כך קל יותר להגן עליהן בבית המשפט. ככל שזכויות בסיסיות רבות יותר יעוגנו בחוקי יסוד, יקל עליו לקבוע כי הפגיעה בהן, גם אם נעשתה בחוק, איננה חוקתית (במידה שאיננה עומדת בשאר מבחני פסקת ההגבלה שבחוק היסוד).
המצב הנוכחי, שבו רק חלק מן הזכויות מעוגנות בחוקי יסוד, יוצר מצב לא-מאוזן ונותן הגנה חלקית בלבד לתושבי המדינה בפני פגיעה בזכויותיהם מצד השלטון. תוצאה בעייתית נוספת היא פרשנות מרחיבה של בית המשפט. המשקל הרב שנותנת אסכולת ברק לכבוד האדם, תוך פרשנות של כמעט כל הזכויות כביטוי לכבוד, נובע מכך שזכויות חשובות רבות לא קיבלו מעמד חוקתי. כמו השוויון וחופש הביטוי, למשל. אכן, אפשר לראות בכל הזכויות ביטוי לכבוד אנושי. אבל יש גם הרואים בכולן ביטוי לשוויון, או לחירות. (ומה הרבותא, אז, בזכויות לכבוד ולשוויון עצמן?). הניסיון להעמיד את הזכויות כולן על זכות אחת איננו מומלץ בעיני. הוא נראה לי לא פרודוקטיבי וככל רדוקציה, צר מדי. זכויות אדם מגינות על אינטרסים אנושיים חשובים רבים; וככאלו הן משלימות זו את זו. בהחלטה הנדונה מכיר אפילו הנשיא אהרן ברק בכך ש"אין 'לקרוא' אל תוך הזכות לכבוד יותר ממה שבכוחה לשאת". קריאה מרחיבה כזו ללא גבול סופה שתרוקן את הזכות מתוכן. למעשה, מרכך ברק את עמדתו המרחיבה בנוגע לכבוד, בעמדו על כך כי שימוש במושג כבוד האדם אינו נותן - ואינו יכול לתת - הגנה מלאה לזכויות שאינן מנויות במפורש בחוק היסוד.
שנית, בג"צ אמנם קבע כי לא הוכח שבקיצוץ הקצבאות נפגעה הזכות החוקתית לכבוד, אך לעומת זאת קבע עקרונית כי הזכות לקיום בכבוד היא זכות חוקתית. המשמעות היא כי יתכן שבעתיד יקבל בית המשפט עתירות בדבר פגיעה בזכות זו, אם יצליחו לדעתו העותרים לבסס אותה. אין להמעיט בחשיבות קביעה זו כלל ועיקר. אחת הפסיקות החשובות במשפט החוקתי היא בנק המזרחי נ' מגדל כפר שיתופי, הידועה יותר בשם הקיצור 'בנק המזרחי'. במקרה זה דחה בית-המשפט העליון את הערעור על חוקתיותו של חוק גל, אך קבע עקרונית את סמכותו לבטל חוקים של הכנסת אם וכאשר הם עומדים בניגוד לחוקי היסוד. המהלך העקרוני של שאיבת סמכות הביטול דומה מאד למהלך שביצע בית המשפט העליון האמריקני ב-Marbury v. Madison. בשני המקרים לא מופיעה סמכות הביטול מפורשות בחוק היסוד/בחוקה, אך זוהי פרשנות ברורה של הטקסט המשפטי. ב'בנק המזרחי' לא פסל בית המשפט את החוק הרלבנטי, אך קבע עקרונית את הסמכות לעשות כן, ובכך שינה את פניו של המשפט החוקתי בישראל. עם כל ההבדלים שביניהם, ניתן לראות בפסיקה של היום את "בנק המזרחי" של הזכות לקיום בכבוד. האנלוגיה הזאת קפצה לראשי מיד כששמעתי על הפסיקה. רק אחר-כך ראיתי שהשופט אדמונד לוי מותח אותה אף הוא, בדעת המיעוט החולקת שלו. למעשה זהו מהלך ברקי טיפוסי, שהתבצע לא רק במקרה של 'בנק המזרחי': דחיית העתירה, אך ביסוס העיקרון שיאפשר לו לקבל עתירות אחרות בעתיד.
שלישית, העבודה שצריכה להיעשות אין מקומה בבית המשפט. אלא עבודת חקיקה, שתרחיב את הזכויות החוקתיות המנויות במפורש בחוק. השאלה שעמדה בפני בית המשפט היא בפשטות "האם קיצוץ בשיעורן של גמלאות הבטחת הכנסה, שנעשה בחקיקת הכנסת, הוא חוקתי?". ככל שפחות זכויות מנויות בחוק היסוד, ויש לפרש אותן כנגזרות של זכויות אחרות דוגמת הזכות לכבוד, כך קשה יותר עבודתו של בית המשפט. הנרי שו, לדוגמא, סבור כי זכויות המחיה או הקיום (subsistence) אינן סתם זכויות אדם אלא זכויות בסיסיות, כאלו שעל-פי הגדרתו ההנאה מהן חיונית כדי ליהנות מכל זכות אחרת. הוא לא דן בזכויות כלכליות בכלל אלא בזכויות מחיה או קיום כמו אוויר לא מזוהם, מים לא מזוהמים, מזון, ביגוד ומעון נאותים, ושירותי בריאות מינימליים של רפואה מונעת. המבקשים להגן על הזכות לקיום בכבוד בבית המשפט צריכים לדאוג לכך שהיא תימנה עם הזכויות החוקתיות, כמו זכויות חשובות אחרות שעדיין נעדרות מחוקי היסוד ולכן לא מקבלות בהם הגנה מלאה. גם אז תמיד תהיה לבית המשפט עבודה פרשנית, של החלטה האם מדיניות או פעולה מסוימת נופלת בגדר החוק וסייגיו. במצב הקיים, גלגול הבעיה לפתחו של בית המשפט כדי שהלה יקבע מה שהרשות המחוקקת נמנעה מלעשות, עלול לפתות אותו אכן לחדור לשטחה של זו ולהרחיב את סמכויותיו באופן שאינו עולה בקנה אחד עם העיקרון של הפרדת הרשויות. אם, לעומת זאת, לא יתן בית-המשפט את ההגנה הנדרשת על-ידי העותרים - שכן תפקידו של בית המשפט (כדברי ברק באותה פרשת בנק המזרחי) הוא "לבחון את חוקתיות החוק, לא את תבונתו. השאלה אינה אם החוק הוא טוב, יעיל, מוצדק. השאלה היא אם החוק הוא חוקתי" - התוצאה עלולה רק להחליש את מעמדה של הזכות הנטענת.
ורביעית: עם כל זאת, נדרשת זהירות גם בעבודת החקיקה. וכאן הסוגייה איננה מהו גרעין הזכות לכבוד, עד כמה היא דורשת כשלעצמה תנאי קיום נאותים ועד כמה אפשר לנסח אותם בחוק שיחייב את בית המשפט לאכוף אותם, בהנחה שמבססים כי הזכות נפגעה. מדובר במאפיין של הזכויות הכלכליות והחברתיות בכלל ובבעייתיות המיוחדת שהן מציבות. זכויות הן תביעות חזקות במיוחד, המופנות כלפי כל שלטון. הן אילוצים על פעולתו, לא סדר-יום חלופי לסדר העדיפויות שקובעת לעצמה חברה מסוימת באמצעות נבחריה. צמצום המרחב הזה, שבו מסדירים בני-אדם את חייהם המשותפים באמצעות בחירתם הרצונית (שאף היא זכות), עלול להזיק בחשבון אחרון לזכויות האדם ולשחוק את מעמדן; כולל אותן זכויות המוכרות בחוק ופחות נתונות במחלוקת, כמו הזכויות האזרחיות והפוליטיות. שנו חכמינו: תפסת מרובה לא תפסת. כתבתי על כך בהרחבה כאן: http://www.notes.co.il/carmi/4209.asp.
למאמר המקורי, כולל קישור לפסיקה, ראו:
http://www.notes.co.il/carmi/15191.asp
ד"ר לפילוסופיה. חוקרת ומרצה לפילוסופיה פוליטית המתמחה בזכויות אדם, ליברליזם ודמוקרטיה. כותבת, עורכת ומתרגמת בתחומים אלו ובתחומים נוספים.
אתר אישי: http://carmi.notes.co.il
אתר אישי: http://carmi.notes.co.il
