חגי טיומקין נ' עיריית תל-אביב - יפו 

בבית המשפט המחוזי בתל-אביב - יפו ת.א. 2328/99
בפני כבוד השופטת ד"ר ד' פלפל בש"א 55854/99


בעניין:נ חגי טיומקין
המבקש
נ ג ד

עיריית תל-אביב - יפו

המשיבה


החלטה



א. מהות העתירה
זו בקשה לאשר תובענה כתביעת יצוג קבוצתית לפי סעיף 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984.
נשוא התביעה הוא שניים:ב
1. הוצאות גביה/ אכיפה של ארנונה עירונית שלא שולמה;
2. הוצאות גביה/ אכיפה בגין דוחות חניה שלא שולמו.

ב. עובדות רלבנטיות
המבקש הנו תושב העיר תל-אביב - יפו.
העיריה שלחה למבקש הודעה לתשלום ארנונה כללית למועד 10/97 ואגרת מים למועד 8/97. משלא שילם המבקש שלחה לו העיריה מכתב התראה (נספח א' לבקשה). שם הוסיפה המשיבה גם דרישה לתשלום סכום של 40 ש"ח - "הוצאות בגין אכיפת הגביה". הכוונה היא למשלוח מכתב ההתראה.

המבקש פנה למשיבה בבקשה לבטל את דרישת החוב בגין הוצאות האכיפה (להלן:ו "החוב").כן ביקש המבקש גם לברר מאין שואבת העיריה את סמכותה לגביית החוב, בדרך זו.
בתשובתה, הפנתה העיריה את המבקש לתקנות המסים (גביה) (קביעת הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה), התשנ"ג - 1993. לטענתה, החוב היה עקב דרישת התשלום שהיא אחד מאמצעי האכיפה; ההוצאה לדרישת התשלום היא בגדר הוצאה ששולמה לצד ג', ועל כן ניתן לגבות תשלום על אותו מכתב התראה אשר קיבל המבקש בגין חוב ארנונה ומים.

המבקש שילם את החוב בלית ברירה לאחר שהובהר לו בפניותיו הטלפוניות שאם לא יעשה כן, יופעלו נגדו הליכי אכיפה לרבות ניתוק זרם המים בביתו.
כמו כן פנה למנהלת היחידה לפניות הציבור של העיריה, אולם עמדתה של העיריה בנוגע לסמכותה לגביית החוב לא השתנתה.
בנוסף לחובות ארנונה ומים אלה, היה למבקש גם חוב לעיריה בגין דוחות חניה.
לביתו של המבקש נשלחו גובים מטעם העיריה. הם השאירו בתיבת הדואר הודעה על ביצוע פעולה בכוח. המבקש פנה לאגף לגביית אגרות ודמי שירותים בעיריה וביקש לברר פרטים בעניין החוב. מהבירור עלה כי חוב המבקש בגין דוחות חניה עמד על 1,990 ש"ח, וכי בנוסף חויב בגין "הוצאות גביה" 117 ש"ח. המבקש שילם את חובו בגין דוחות חניה בלבד; נמסר לו מהעיריה כי יימשכו הליכי הגבייה והאכיפה בגין הוצאות הגבייה, אשר עמדו באותה עת על סכום של 211 ש"ח. גם גביה זו, נעשתה לעמדת העיריה מכח סמכותה עפ"י פקודת המסים (גביה) והתקנות לעיל.

ג. הפלוגתאות בין הצדדים

בין הצדדים לא נתגלעה מחלוקת עובדתית.
סלע המחלוקת בבקשה זו מתמצה בפרשנות סעיף 12ה לפקודת המסים (גבייה) (להלן:נ "הפקודה") קרי:ב האם הסעיף מעניק לעיריה סמכות לחייב את האזרח בהוצאות הליכי הגבייה (להלן:ו "הוצאות אכיפה") לענין חובות ארנונה וקנסות תעבורה ולנקוט בהליכי גבייה לגבי אותן הוצאות אכיפה.
כמו כן חלוקים הצדדים בעמדתם אם ניתן לאשר התובענה כתביעת יצוג קבוצתית.

ד. תובענה לפי סעיף 29 לתקנות סדר הדין האזרחי התשמ"ד - 1984

1. המקור
לעניין אישור התובענה כתביעת יצוג קבוצתית, קובעת תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984:נ

"29. אחד מטעם כל המעונינים
(א) היה מספר המעונינים בתובענה אחת גדול, יכולים מקצתם - לבקשת תובע אם הם תובעים, או לבקשת תובע או נתבע אם הם נתבעים, וברשות בית המשפט או הרשם - לייצג באותה תובענה את כל המעונינים; לא ידעו המעונינים האחרים על דבר התובענה, יודיע להם בית המשפט או הרשם על הגשתה בהמצאה אישית, או במודעה פומבית אם ההמצאה האישית אינה מעשית מכל סיבה שתיראה לבית המשפט או לרשם, ככל שיורה בית המשפט או הרשם בכל מקרה ומקרה.
(ב) כל מי שמיוצג בתובענה כאמור בתקנת משנה (א) רשאי לבקש מבית המשפט או מהרשם לעשותו בעל דין בה."

על תחולת תקנה 29 והתנאים הקבועים בה לאישור תובענה כתביעת יצוג קבוצתית עמדתי לא מכבר ב ת.א.2157/99 (ת"א), בש"א 62189/99, סמואלס ואח' נגד עירית רחובות (טרם פורסם).
באותו מקרה דובר בבקשה לאישור תביעת יצוג קבוצתית כנגד עירית רחובות. עניין התביעה היה בין היתר השבת תשלומים להורי תלמידי הגנים העירוניים על נזקיהם בגין ימי שביתה בהם הגנים לא פעלו. שם נקבע:ב

"מילות התקנה עמומות, ולפני חקיקת החוקים הספציפיים, ניתן היה להיעזר בה להגשת תביעת יצוג קבוצתית. כיום, משחוקקו חוקים ספציפיים המסדירים הגשת תובענות יצוגיות, - אין לומר שתקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, עקב עמימות מילותיה ואולי מינימום התנאים ליישומה, הינה פתח המילוט אליו יוכל בעל דין להיכנס ולומר, את תנאי החוק הספציפי לא הוכחתי, אבל אני נופל בגדר של תקנה זו.
תקנה 29 אינה פתח מילוט. היא שימשה כלי עזר לתובענות יצוג קבוצתיות בעבר, כשהחוקים הספציפיים טרם חוקקו; ועשויה לשמש גם בעתיד בכל אותם תחומים שאינם מכוסים ע"י חוקים ספציפיים.

התוצאה היא שבמידה ואין עילות תביעה לפי חוק ספציפי, או במידה ותביעה מתייחסת למועד שהחוק הספציפי אינו חל לגביו, - כי אז כיום , ניתן לעשות שימוש בתקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי. תקנה זו גם אינה מוגבלת לחוק מסויים, ולכן הנכנס בגידרה יכול לעשות שימוש הן בחוק עשיית עושר שלא כדין והן במכלול חוקי חוזים רלוונטיים אחרים.

התקנה פורשה כך, שהכלל המנחה, אא"כ יינתן הסבר משכנע מדוע לא להפעילו הוא, שבמידה והקבוצה אותה מבקש תובע לייצג היא קבוצה מוגדרת וידועה של אנשים ששמותיהם ופרטיהם מתועדים ורשומים אצל המשיבה הנתבעת, ניתן לאתרם, אין להגיש תביעת יצוג קבוצתית מכוחה, אפילו מספר התובעים הפוטנציאליים, - הינו רב. (ת.א. י-ם) 545/91 דאוד עטייה ואח' נ' עירית ירושלים (פס"מ תשנ"ג (1) 452; פסה"ד אושר ב-רע"א 696/92 דאהוד עטייה ואח' נ' עירית ירושלים, תקדין עליון כרך 92 (2) תשנ"ב/תשנ"ג עמ. 418). זה באשר למיהות התובעים ודרך תביעתם.
באשר למהות:ו כפי שעולה מהילכת ע"א 79/69 פרנקישה פלצאינדוסטרי מרקלה נ' רבינוביץ ( פ"ד כג(1) 645), ניתן להגיש תובענה מכח תקנה 29, במידה והיא עונה על שלושה תנאים מקדמיים מצטברים:נ
- שמדובר בסעד משותף לתובע ולתובעים האחרים שהוא מתיימר לייצג.
- התביעה מעוגנת באותם מעשים או עסקות כמו תביעת התובע.
- התביעה מעוררת שאלה משותפת של עובדה או של חוק, הן לתובע והן לתובעים פוטנציאליים אפשריים.
מהאמירות של פס"ד פרנקישה לעיל עלה, וזו הגישה המקובלת, כי תביעת יצוג קבוצתית מכח תקנה 29 יכולה להיות:ב
?למקרים שבהם לכל המעוניינים יש "ענין זהה" (או ענין משותף) ו"ייתכן" שאפשר להגיש תביעת -ייצוג-קבוצתית על מנת להשיג פסק דין הצהרתי או צו מניעה, היינו שלגביהן הסעד המבוקש זהה לכל אחד מן המעוניינים. אבל בשום פנים ואופן אין להגיש תביעת-ייצוג-קבוצתית לפי תקנה 29 במקרה הנובע


מסדרת מעשים שלגביהם הסעד המבוקש הוא פיצוי נזק שונה שנגרם לכל אחד מן המעוניינים בנפרד". (ס' גולדשטיין, תביעת-ייצוג-קבוצתית- מה ועל שום מה? משפטים, ט (תשל"ט) 416, 434).

מקרה שעשוי לשמש בסיס לאנלוגיה בדבר המשמעות של סעד כספי זהה בתביעת נזיקין/שיפוי נבחן בדין האנגלי - מולידו של תקנה 29 (שם תקנה 15) בענין:ו
IRISH SHIPPING LTD V COMMERCIAL UNION ASSURANCE CO PLC AND NOTHER THE IRISH ROWAN , 3 ALL ER (1989) 853.

המדובר היה בתובענה כלפי 77 מבטחי אוניה, שחילקו ביניהם באחוזים ובדרך ידועה את החבות לפי הפוליסה. בפוליסה הוסכם כי החתם המוביל רשאי לסלק את התביעה ודרך הסילוק וסכומה יהיו מקובלים עליהם.

בעלי המטען שהובל באוניה הגישו תביעת נזיקין כנגד בעלי האוניה. בעלי האוניה פיצו אותם וחזרו בתביעת שיפוי כנגד המבטחים.
ביהמ"ש שם קבע כי בנסיבות כאלה אין לשלול הגשת תביעת נזיקין מכח תקנה 15 לתקנות סדר הדין באנגליה.
במלים אחרות:נ תמצית התביעה היתה סכום נזק אחד שכבר שולם, שחלוקתו בין כל הנתבעים, היתה ברורה, ידועה ומקובלת עליהם בהסכם מראש.
במקרה כזה ניתן היה ליישם שם את המקבילה האנגלית של תקנה 29 הישראלית.

ב"כ המשיבה צירף למכלול האסמכתאות שהגיש (נספח ג') את חו"ד היועמ"ש שהוגשה ב-ת.א.(חי') 1442/95 רשף חן ואח' נ' בנק איגוד לישראל בע"מ ואח' לעניין תביעת בנקים, מכח תקנה 29.
ממסמך זה עולה כי עמדת היועמ"ש היא שיש להקפיד על שימוש מצומצם בתקנה 29, הן לאור עברה ההסטורי והפרשנות המצומצמת שניתנה לה; וכן מכיון שהיא לא נועדה על פי תכליתה ותכלית החקיקה דאז והיום להגשת תובענה יצוגית במובנה המודרני, וגם מכיוון שהיא נעדרת מנגנוני הגנה מיוחדים שימנעו שימוש לרעה במכשיר התובענה היצוגית, כדוגמת אותם תנאים מקדמיים הקיימים בחקיקה החדשה;
לכן מפאת חשיבותה, היקפה הנרחב ואפשרות עוצמת פגיעתה הכלכלית , - אין היא יכולה לשמש אכסניה מתאימה לתובענה יצוגית, לפחות לא בנושא בנקאי.
ב"כ המשיבה הוסיף על כך כי תקנה 29 אינה נותנת ביטוי לאינטרס הציבורי הטמון בתובענה היצוגית, במובן זה שניתן לנהל תובענה יצוגית לפיה בלא כל יצוג של האינטרס הציבורי בבית המשפט, לרבות עריכת פשרות מרחיקות לכת.
לגבי מהות העקרונות שבדין, נראה שלא תהיה מחלוקת."

המחלוקת עשויה להתגלע בשאלה המשפטית:ב
האם יש ליישם גם לגבי תקנה 29 תנאים מקדמיים איזשהם שנקבעו בחוק ספציפי לצורך הגשת תובענה יצוגית?
המחלוקת הנוספת עשויה להתגלות בשאלה המשולבת עובדתית- משפטית:ו
האם בעובדות כתב התביעה והבקשה לאישורה כתובענה יצוגית, קיימת עילת תביעה מכח תקנה 29?

2. היש צורך, ברמה הנורמטיבית, בקיום תנאים מקדמיים לצורך תביעה מכח תקנה 29?
בנקודה זו אין תמימות דעים בין בתי המשפט המחוזיים שנדרשו לשאלה זו.
השופטת מ? נאור ב-ת"א(י-ם) 109/94 התאחדות הסטודנטים נ' האוניברסיטה העברית קבעה:נ
"המכשיר של תקנה 29, העוסק בכלל התביעות היצוגיות נותר עזוב ככלי אין חפץ בו. הוא אינו קובע תנאים להפעלתו כגון אלה המצויים בחוק ניירות ערך, ולאחרונה, בחוק הגנת הצרכן. אפשר, עם זאת, למלא את החללים הרבים שבתקנה הסתמית באמצעות שיקול הדעת של בית-המשפט :ב ראשית ,בקביעת תנאים למתן ההיתר שיקבעו על ידי בית המשפט; ושנית:ו על ידי הפעלת שיקול דעת האם להתיר את התביעה היצוגית. ההוראות הסטטוטוריות המפורטות שבחיקוקים הנזכרים יכולים לשמש השראה לעניין אופן הפעלת שיקול הדעת".

השופט מ' טלגם ב-ת"א 1553/95, המר. 12916/95 מאיר אופנהיים נ' פז גז בע"מ מסכים לגישה זו, וקובע לענינו כי יש לבדוק את כל התנאים המקדמיים לעניין חוק הגנת הצרכן בהקשר לתקנה 29 בענין צרכני; (עמדתו דומה גם ב-ת"א(ת"א) 535/96 המ. 6787/96 שרון שדה נ' טלגרף תקשורת בע"מ ).

דעה זו של בדיקת חלק מתנאים מקדמיים הקיימים בחוק ספציפי גם לענין תקנה 29, במיוחד עניין סיכויי התביעה, אימץ גם השופט ע' קמא ב-ת"א(י-ם) איליה שימונוב נ? חברה קדישא (תקדין מחוזי כרך 98(2) תשנ"ח/תשנ"ט - 1998 בעמ. 3319).

יש לציין כי גם בעבר, כשטרם היתה הרטוריקה אודות תנאים מקדמיים מכח חוקים ספציפיים והשפעתם על תקנה 29, בדק בית המשפט מיוזמתו , מה שמיוחס כיום לתנאים המקדמיים, כמו:נ טיב התובע ויכולתו לתבוע, והאם עוה"ד מסוגל "להרים על כתפיו" נטל של תובענה בהיקף נרחב מכח תקנה 29.

לתקנה 29 אין גבולות, למעט גבול השכל הישר, אותו אמור להפעיל בית המשפט ביושבו לדין, וזאת לא בכדי. זה מכשיר שאמור להביא לתוצאה צודקת, למספר רב של אנשים, שאלמלא מכשיר זה לא היו מביאים את עתירותיהם בפני בית המשפט.
איני סבורה שעל בית המשפט לייבא לתוך תקנה 29, באופן אוטומטי את מכלול הוראות כל דין מצרן וכל עיסקה גובלת. לא זו היתה כוונת המחוקק בחוקקו את הסעיפים הספציפיים בהן הוסדר נושא התובענות היצוגיות; סעיפים אלה תיקנו את הדין הקיים ותקנה 29 לא נכללה בגדר תיקונים אלה. גם התקנה עצמה, למרות יושנה לא תוקנה במהלך השנים. כל שיש לאמר לגביה, כי היא אינה ישימה יותר בנושא בו אמר המחוקק את דברו באופן מפורש; היא כן ישימה, במידה ועמדה "בתנאי התקנה" בכל מקרה אחר.

ישום התקנה משמעו הפעלת שיקול דעת בית המשפט, בהתאם לטיעונים הנטענים בפניו.
אני ערה לכך כי צד עשוי לטעון לקיום כל התנאים המקדמיים האפשריים בכל נושא אחר.

כל עוד בית המשפט העליון לא אמר את דברו, לא ניתן יהיה לחסום טיעונים מסוג זה, אלא לקוות, שהפרשנות שיתנו בתי המשפט לתקנה 29, במידה ותהיה ברוח דומה, - תביא לצמצום הטיעונים בדבר תנאים מקדמיים.

לסיכום ראש פרק זה אומר כי לעמדתי, אין צורך בכל מקרה בהוכחת תנאים מקדמיים כדי ליישם את תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי. מרחב התחולה של תקנה זו בין כה וכה מצומצם בהיקפו לאור העובדה שניתן מכוחה לתבוע רק סעד אחיד לכל התובעים בין אם זה סעד הצהרתי, צו מניעה, פירוק שיתוף במקרקעין או השבה.

במסגרת ישום תקנה 29 נבחן את נושא תום הלב והדרך המקובלת, בין כה וכה, לאור העובדה שבתי המשפט מיישמים את הוראות תום הלב והדרך המקובלת נשוא חוק החוזים התשל"ג - 1973 על תקנות סדר הדין האזרחי (דעת המיעוט של הש' ברק בע"א 305/80, שילה נ' רצ'קובסקי ואח', פ"ד לה(3) 449; והמשכו ברוב בבג"צ 566/81 עמרני נ' בית הדין הרבני הגדול, פ"ד ל"ז (2), 1).
בנוסף, לבית המשפט שיקול דעת, בהתאם לטיב התובענה, לבדוק במיוחד:ב האם התובע ובא-כוחו מסוגלים לייצג קבוצה גדולה של תובעים.
מעבר לבדיקות דלעיל, מכח תקנה זו, אין לטעמי צורך בבדיקות שגרתיות נוספות.
מעמדה זו אין להסיק שלילת אפשרויות בדיקה נוספות, לפי טיב הענין.

3. הדין ויישומו

א. כללי
המקרה שבפנינו נוגע לסמכות ולחוקיות שבגבייה שיטתית של כספים המתבצעת כעניין שבשגרה ממספר גדול של תושבים בעיר תל-אביב - יפו לגבי ארנונה, ומאחרים נוספים לענין קנסות.
לתושבים אלו יש עניין בתובענה זו בשל האינטרס הציבורי להחלת שלטון החוק גם על הרשויות, וכפיפותן של אלו לעקרון חוקיות המינהל ולעקרונות מינהליים אחרים.


ב. הסעד
הסעד המבוקש בעתירה זו הנו סעד הצהרתי, דהיינו שלעיריה אין סמכות לגבות "הוצאות אכיפה" מחייבי מסים וקנסות, בהסתמך על סעיף 12ה לפק' המסים (גביה) ותקנותיו. בנוסף מבקש המבקש סעד של השבת סכומי "הוצאות האכיפה" אשר נגבו לטענת המבקש שלא כדין ובהעדר סמכות.

מכאן, שהסעד בתובענה זו הנו סעד אחיד לכל המבקשים, ומכאן שהנושא ראוי להתברר במסגרת תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי התשמ"ד - 1984 (להלן:ו "תקנה 29").
טוענת המשיבה כי מאחר וכספי "הוצאות האכיפה" משתנים מחייב לחייב בהתאם למהות ומספר פעולות האכיפה שנדרשו אין המדובר בסעד זהה לכל המעוניינים, ועל כן לא ניתן לתבוע בתביעת יצוג קבוצתית.

בת.א. 1600/99, בש"א 36421/99 ברנשטיין נגד תבל - תשדורת בינלאומית לישראל בע"מ (טרם פורסם), נדרש בימ"ש זה לאפשרות שהתוצאה האפקטיבית תהיה בעצם סעד כספי בתובענה לפי תקנה 29. המדובר שם היה בבקשה לאישור תובענה כתביעת יצוג קבוצתית כאשר הסעד המבוקש היה השבת כספים מחברת הכבלים למנוייה. מטבע הדברים הסכום השתנה ממעוניין למעוניין, שכן לא כל המנויים התקשרו באותו מועד עם חברת תבל; יחד עם זאת נראה לי, וכך גם קבעתי, כי בהסתמך על הרציונל שנקבע בדין האנגלי לשימוש בתקנה האנגלית המקבילה לתקנה 29 הנ"ל ( Irish Shipping Ltd V Commercial Union Assurance Co. PLC and Nother the Irish Rowan 3, ALL ER (1989)853 ), ניתן להעניק סעד כספי במסגרת סעיף 29 גם כאשר: "סכום ההחזר/ הנזק הפרטי ידוע, והתוצאה הסופית הינה פרי המכפלה שלו במספר התובעים הפוטינציאליים" (בעמ' 15-16 להחלטה).
ובאנלוגיה למקרה הנדון: הסעד המבוקש הנו אחד - קרי השבה. התוצאה הכספית של ההשבה לגבי כל אחד ואחד מחברי הקבוצה יכולה להיות שונה. תעריפי החיוב בגין פעולה אחת לענין "הוצאות האכיפה" זהים, למרות שיתכן שסה"כ ההוצאות עשוי להיות שונה מחייב לחייב.
אותו הגיון חל גם לגבי קביעת חיוב בגין שליחת גובים למקום המגורים של החייב.

אין צורך בהוכחת נזק ספציפי לכל אחד; אין גם קושי באיתור סכומי ההשבה. מידע כזה מצוי לבטח במאגרי המחשב של העיריה, וביכולתה להפיק דו"ח פשוט מן המחשב.
לצורך ההשבה, אני מוצאת כי הסעדים הולמים ברמה הנורמטיבית הליך של תביעת יצוג קבוצתית.

ג. הקבוצה
ציינתי כבר את ההלכה בת.א. (י-ם) 545/91 דאוד עטייה ואח' נגד עירית ירושלים (פס"מ תשנ"ג (1) 452 (שאושר ברע"א 696/92 דאהוד טעייה ואח' נגד עירית ירושלים, תקדין עליון כרך 92 (2) תשנ"ב/ תשנ"ג בעמ' 418), לענין תקנה 29 והיא שבמידה והקבוצה אותה מבקש התובע לייצג היא קבוצה ידועה ומוגדרת של אנשים המעוניינים לתבוע וזהותם ופרטיהם ידועים למשיבה וניתן לאתרם, אין להגיש תביעת ייצוג קבוצתית מכוח תקנה 29 אף אם קיים מספר רב של תובעים פוטנציאליים.
במקרה הנוכחי מדובר בתושבי העיר תל-אביב - יפו וכן אחרים נוספים החייבים בגין דוחות חניה לעירית תל-אביב - יפו. לא כל התובעים הפוטנציאלים מודעים לאפשרותם לתבוע, הם אינם חברי "אותו הכפר" והם גם לא מוכרים למבקש. בכך שונה המקרה הנוכחי ממקרה דאוד עטייה הנ"ל; נראה כי מידע באשר לזכויותיהם עשוי להתגלות רק אם יתאפשר שימוש בפנקסי העיריה.
איני סבורה שהעיריה תעשה זאת באופן וולונטרי בלא כל הליך משפטי שיחייבה לעשות כן.
כמו כן, מדובר בחובות "קטנים" יחסית, אשר אינם עולים על כמה מאות שקלים במקרים ה"קשים" ביותר. באם לא תתארגן קבוצה אשר תתבע את השבת הכספים במשותף, נראה כי כל תובע פוטנציאלי יוותר על זכות התביעה שלו, והמשיבה תצא נשכרת בגין פעולות בלתי חוקיות בהן נקטה.
לכן בנסיבות תובענה זו כמפורט לעיל, משום המאטריה בה עוסקת התובענה והאינטרס הציבורי שבחוקיות פעולות הרשות, ישנו טעם מיוחד באישור התובענה כתביעת ייצוג קבוצתית.

ה. לפרשנות פקודת המיסים (גביה)

קובע סעיף 12ה לפקודת המיסים (גביה) :
"12 ה. אמצעי אכיפה מיוחדים למיסים ששר האוצר ממונה על ביצועם [תיקון: תשמ"א]
(א) לענין סעיף זה-
"חוק מס " - חיקוק הדן בהטלת מס או תשלום חובה ששר האוצר ממונה על ביצועו או על הגביה לפיו;
"מס " - מס המוטל לפי חוק מס;
"אמצעי אכיפה " - אמצעי מינהלי שתכליתו גביית חוב מס.
(ב) שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאי להתיר את השימוש באמצעי אכיפה שבחוק מס פלוני לגביית חוב מס על פי חוק מס אחר, בשינויים שייקבעו או המחוייבים לפי העניין.
(ג) הוטל עיקול על חשבון הבנק של סרבן, לא תהא לבנק זכות קדימה אלא על סכום החובה שהיה בכלל חשבונות הבנק של הסרבן בעת הטלת העיקול, ובלבד שלגבי חובות שהיו בעת הטלת העיקול ואשר מועד פרעונם טרם הגיע, תחול זכות הקדימה של הבנק ממועד פרעונו של החוב.
(ד) הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה ישא בהן הסרבן, על אף האמור בסעיפים 3(5 )ו 8(2), גם אם לא נמכר נכס לשם גביית חוב המס; לענין זה, "הוצאות" - כפי שיקבע שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת."

האם מכוח סעיף זה ניתן לגבות גם הוצאות אכיפה בגין חוב ארנונה עירונית והוצאות אכיפה בגין חוב קנסות חניה?

1. ארנונה
ב-רע"א 2911/95 יוסי אברהם נגד עריית רמת גן (תקדין- עליון, כרך 99 (1) בעמ' 706) (להלן: "פסק-דין אברהם"), קבע בית המשפט העליון כי פקודת המיסים (גביה) איננה חלה לעניין ארנונה, בהעדר הכרזה מפורשת לכך מטעם שר האוצר.
העיריה ערה לפסק דין אברהם הנ"ל ומתגובתה לבקשה ניתן ללמוד כי היא מיישמת כיום את הלכתו, וכי פסקה לגבות הוצאות אכיפה לגבי תשלומי הארנונה.
לטענת העיריה, משפסקה גבייה זו, מתייתר הצורך בפסק דין הצהרתי לעניין זה.
השאלה שנותרה היא האם ראוי לאשר את התובענה בהיותה נשענת רק על סעד ההשבה הכספי.
המשיבה הפנתה בענין זה לבש"א 3294/95 בת.א.(חי') 1222/95 יהודה סלמה נגד חברת החשמל לישראל בע"מ (טרם פורסם) (להלן:"עניין חברת החשמל"). באותו מקרה הוגשה בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד חברת החשמל שעניינה חישוב שגוי של ריבית הפיגורים במקרה של איחור בתשלום חשבון החשמל. הבקשה הוגשה לאחר שכבר נודע לתובע כי חברת החשמל הפסיקה בפועל לחשב את הריבית בדרך השגוייה. בהחלטתו, קבע השופט ע' גרשון כי מאחר והדיון הפך לאקדמי בלבד, שכן חברת החשמל תיקנה מנהגיה בעניין זה, אין לאשר את התביעה, ועל כן דחה גם את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית.
בנוגע לשאלת השבת הכספים אשר נגבו ע"י החישוב השגוי, קבע ביהמ"ש כי הסעד ההצהרתי מבוקש בעניין זה רק כמבוא לקראת נקיטת הליך אחר אשר יעסוק בסעד הכספי, וטעם זה אינו מצדיק את אישור התובענה כתובענה ייצוגית.

מה נלמד מעניין חברת החשמל (הנ"ל) לענייננו?
לעניין הסעד ההצהרתי - הוא אכן הפך לאקדמי לגבי ההווה והעתיד. אין בו ממש שכן העיריה לפי הצהרתה פסקה מלגבות הוצאות גביה בדרך זו.
אמונה עלי העיריה, שתמשיך גם להבא לנהוג בדרך זו.

לגבי סכומי העבר - דעתי שונה מדעת השופט עודד גרשון. אין התובע עותר לפס"ד כספי - פרטני - אלא העתירה היא להשבה. הסעד זהה, אם כי פרטי ההשבה לגבי כל פרט ופרט, קרי: גובה הנזק המושב עשויים להיות שונים.
כיצד מגיעים לתוצאה הסופית? המידע קיים אצל המשיבה, והתחשיב הנו פשוט ולא מסובך מאחר והסכומים אשר נגבו בפועל עבור כל אחת מפעולות האכיפה הזהות בהם נקטה העיריה, הינם זהים. סביר גם להניח כי חברי הקבוצה המעוניינת לא יתבעו בדרך אחרת את הסכומים המגיעים להם מהעיריה, שכן מדובר בסכומים קטנים שלא כל אחד יטריח עצמו בטיפול בהם.

ע"י הקמת מנגנון בקרה משולב של המשיבה וב"כ המבקש ניתן לגרום לאיתור המידע בדיקתו, ואישור לביצוע סכום ההשבה הנכון.
לרשות, ובענייננו - עירית תל-אביב - יפו, סמכויות המוקנות לה בדין, ובדין בלבד.
קיים אינטרס ציבורי לאשר התובענה כתביעת ייצוג קבוצתית כשמדובר ברשות מקומית, וכשהמקרה מתאים.
יש לחזק את אימון התושבים ברשויות הציבור, ולטעת בהם את האמונה כי צדקם ייעשה, וכי החלטות שרירותיות הניתנות בהעדר סמכות תתבטלנה בפיקוחו של ביהמ"ש.

האמור לעיל מתחזק לאור הלכת בית המשפט העליון בפס"ד אברהם הנ"ל.

עקרון חוקיות המינהל בפרט, ועקרונות המשפט המינהלי בכלל, מצדיקים את אישור התובענה כתביעת ייצוג קבוצתי במקרה זה.

2. הוצאות אכיפת קנסות החניה
לטענת המבקש סעיף 12ה הנ"ל, אשר מכוחו הותקנו תקנות המסים (גביה) (קביעת הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה) התשנ"ג - 1993 (להלן: "התקנות"), אינו חל על דוחות החניה העירוניים (להלן: "הקנסות"), ועל כן גם גביית הוצאות האכיפה בגינן ע"י העיריה, נעשית שלא כדין.

על תשלום קנס חל סעיף 70 לחוק העונשין התשל"ז - 1977, הקובע:
"70. קנס שלא שולם במועדו, יחולו על גבייתו הוראות פקודת המסים (גביה), כאילו היה מס כמשמעותו באותה פקודה" .
לטענת המבקש, קנס אינו חוק מס ובנוסף לפי סעיף 90 לחוק העונשין, שר המשפטים ממונה על ביצוע הוראות פרק ו' לחוק העונשין (בו כלול סעיף 70 שלעיל), ועל כן סעיף זה אינו במסגרת בתחולת סעיף 12ה לפקודה, אשר מפנה רק למסים או לתשלומי חובה ששר האוצר ממונה על ביצועם.

מנגד, עמדת העיריה היא כי יש לדחות את פרשנות התובע לסעיף 12ה לפקודה מבחינה לשונית ומבחינה תכליתית מהטעמים הבאים:

א. מבחינה לשונית:
הגדרת "חוק מס" בסעיף 12ה לפקודה כוללת גם מסים ששר האוצר ממונה על גבייתם. פקודת המסים (גבייה) חלה על גביית המסים העירוניים והקנסות, לכן שר האוצר ממונה

על גבייתם (גם אם לא על ביצועם). אם שר האוצר ממונה על גביית המסים העירוניים הרי שסעיף 12ה חל על מסים אלו ומכאן הסמכות בגביית "הוצאות אכיפה" לפי סעיף 12ה.

ב. תכלית החקיקה וכוונת המחוקק:
משיבה מפנה לדברי ההסבר עת הוסף סעיף 12ה לפקודה: החוק לתיקון פקודת המסים (גביה) (מס' 2), התשמ"א - 1981 (הצעות חוק 1524, עמ' 280). הכוונה היתה לאחד את הטיפול באכיפת חוקי המס השונים. היא נסמכת על לשון הצעת החוק לעניין סעיף 12ה(ב), המורה כי ניתן להשתמש באמצעי אכיפה המופיעים בחוקי מס לגביית חוב מס עפ"י חוק מס אחר וזאת בשנויים המחוייבים. לטענתה מלשון סעיף 12ה(ב) וכן מלשון הצעת החוק עולה כי המחוקק רואה בפקודת המיסים חוק מס ולכן האבחנה שמבקש המבקש ליצור לעניין תחולת סעיף 12ה רק על חובות שמקורם ב"חוקי מס" לבין מיסים ממקור אחר - אין לה על מה לסמוך.

ג. מבחינת מדיניות שיפוטית:
ראוי כי יחול דין זהה לגביית חובות מס ואין להבדיל לעניין זה את החובות העירוניים מיתר המיסים עליהם חל סעיף 12ה לפקודה. באותו אופן ראוי שיחול דין אחד על הוצאות גביית החובות העירוניים כאשר מדובר בהוצאות שהוצאו לצורך מכירת נכס מעוקל והוצאות אחרות שהוצאו לצורך גביית החוב ללא מכירת נכס מעוקל.

ד. פרשנות נאותה:
הלכה היא כי במידה ובשל פרשנות מסויימת מתקבלת תוצאה בלתי סבירה ואבסורדית, חייב ביהמ"ש לסטות מפירוש זה. על כן, ולו רק מטעם זה, ראוי לסטות מהפרשנות המוצעת ע"י המבקש.

ה. איזון זכות הקניין עם חובות התשלום:
זכות הקניין המעוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, היא זכות יחסית הנסוגה לעיתים בפני זכויות והוראות דין אחרות. לטענת העיריה, את זכות המבקש שלא ייפגע קניינו בכל הנוגע להוצאות האכיפה שגובה העיריה, יש לאזן עם החובות החלות עליו; ושאותן הוא מפר, קרי: תשלום דוחות.
כמו כן, גורסת העיריה כי גביית הוצאות האכיפה נעשית לפי הוראות הפקודה. הפקודה היא "דין", ולכן לפי סעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו המורה על שמירת דינים, ראוי להמשיך ולגבות את הוצאות אכיפת הקנסות.

דיון
סעיף 70 לחוק העונשין מחיל את הוראות פקודת המסים (גביה) על קנסות. בהעדר הגדרה למונח "קנס" בחוק העונשין יש להבינו כפשוטו בלשון בני אדם או במובנו "המילוני".
כך מגדיר את המונח "קנס" המילון החדש מאת אברהם אבן-שושן (הוצאת קריית ספר בע"מ, ירושלים - 1993) :
"קנס - (ז') 1. עונש-כסף, תשלום בכסף שמחייבים את הנתבע לשלם כעונש על חטאו או כפיצויים על הפרת חוזה וכדומה; 2. [בתלמוד] תשלום שבית הדין מטיל על המזיק כעונש ולא לכיסוי הנזק של הניזוק, להבדיל מן "ממון" שהוא פיצוי הנזק;"

פקודת המסים (גביה) כוללת בחובה מספר ניכר של הוראות גביה ודרכי גביה, המפוזרות בסעיפים 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11 ו 12א'-ד'.
נראה שלא תהיה מחלוקת שהוראות ודרכים אלה יחולו, עפ"י הוראת ס' 70 לחוק העונשין, גם על גביית קנס שהוטל מכח חוק זה.
בד בבד, סעיף 12ה' לפקודת המיסים (גביה) דן באמצעי אכיפה מיוחדים, אחרים ושונים.
אמצעי האכיפה בו מתייחסים רק ל"חוק מס" שמוגדר באופן יחודי בס' 12ה(א), כשעל ביצוע אותו חוק מס ממונה שר האוצר.
במילים אחרות, יש צורך בהתמלא שני תנאים מקדמיים, כדי להפעיל את הור' הס' 12ה לפקודת המיסים (גביה);
קיום חוק מס;
ביצוע חוק המס ע"י שר האוצר.
נבחן אם תנאים אלה מתקיימים.
קובעת ההגדרה: "חוק מס - חיקוק הדן בהטלת מס או תשלום חובה ששר האוצר ממונה על ביצועו או על הגביה לפיו".
חוק העונשין - אינו חיקוק הדן בהטלת מס, על זאת מן הסתם לא תהיה מחלוקת. עניינו הסדר הציבורי והענשת עבריינים.
האם קובע חוק העונשין תשלום חובה?
נראה שגם כאן התשובה תהיה שלילית.
בחוק העונשין הקנס, ברוב המקרים הנו בחירה של נאשם שהורשע. רוצה ישלם הקנס, לא רוצה "ימירו" במאסר.

קונסטלציה כזו כמו בחוק העונשין אינה עולה בקנה אחד עם הגדרה מטריאלית של תשלומי חובה, שהרי אדם לא יכול לפטור עצמו מתשלום ארנונה עירונית או מס הכנסה במידה וישב זמן נתון "מוסכם" בבית סוהר. תשלום החובה - , יישאר. מאסר אם יהיה במקרה כזה, יהיה מסיבות שונות ואחרות.

בנוסף, יש לציין שעל ביצוע חוק העונשין ממונה שר המשפטים, ולא שר האוצר. משלא נתקיימו שני תנאים אלה ליישום סעיף 12ה לפקודת המיסים (גביה), הפועל היוצא הוא, שאין ליישם הסעיף לנושא קנסות בדר"כ והוצאות גביית קנסות בפרט.

לעניין שיקולי מדיניות -
במתן פירוש ראוי לחוק יש להתחשב גם בתכלית החקיקה, מדיניות המחוקק (ברוח דברי ההסבר), וההרמוניה החקיקתית והמשפטית שהפרשנות אמורה להעניק.
מאז נחקקו חוקי היסוד החדשים, בשנת 1993, יש לפרש את הדין לאורם, ובאופן הפוגע פחות ככל האפשר בעקרונות החוקתיים.
טוענת העיריה כי ראוי שיחול דין זהה לגבי גביית חובות מסים. לצורך העניין, לטענתה, אין להבחין בין החובות העירוניים לבין יתר המסים.
אינני סבורה שזו דווקא המדיניות הראוייה.
בפקודת העיריות קיימים מנגנונים מיוחדים אשר נוצרו לשם הקלת האכיפה והגבייה של המסים העירוניים ע"י העיריה. כך, למשל, מפנה פקודת העיריות במספר הוראות לסעיפים מסויימים בפקודת המיסים (גבייה), אבל אין הוראה כדוגמת הוראת סעיף 70 לחוק העונשין, המחילה את כל הפרוצדורה המופיעה בפק' המסים (גבייה) לעניין המסים העירוניים.
כמו כן, יש דווקא טעם באבחנה בין גבית חוב המלווה בעיקול, לבין יתר המקרים.
במקרים בהם מוטל עיקול, העיריה יכולה למכור בעבור הסרבן נכס מנכסיו, ולקבל בעבורו את מחיר השוק. מסכום זה מקזזת הרשות את החוב ואת הוצאות האכיפה.
סביר שמנגנון הפעלת מכירת נכס מעוקל הנו יקר יותר מכתיבת מכתב התראה ומכאן שהוצאות האכיפה במקרים אלו גבוהות יותר. למרות שהמכירה בוצעה בניגוד לרצון בעל הנכס, ניתן לראות בכך "שירות" שנעשה עבורו : הוא קיבל את התמורה עבור הנכס הנמכר וממנה קוזז תשלום שממילא היה חב לרשות. "השירות" הזה הטיל על הרשות הוצאה מסויימת, והוצאה זו מקוזזת בנוסף לגובה החוב עצמו.
לכן שיקולי המדיניות - , אינם מחייבים פרשנות שונה מזו שניתנה ע"י בימ"ש זה לעיל.

הבטים חוקתיים - חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
סעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו: "שמירת דינים", אינו חל בענייננו, כיון שאין דין כלשהו שעומד בסתירה לזכות הקניין המעוגנת בסעיף 3 לחוק היסוד.
לפיכך אם נידרש לפסקת ההגבלה אשר בסעיף 8 לחוק היסוד, הגבייה תיפסל כבר מהבחינה הראשונה, שכן הפגיעה בזכות הקניין אינה נעשית בחוק או בתקנה. גביית הוצאות האכיפה נעשית ללא סמכות מפורשת בחוק ולכן ודאי וודאי שאין לסעיף 10, המורה על שמירת הדינים שנתקיימו טרם התקבל חוק היסוד, כל תחולה בעניין זה.

זכות הקניין תשמש אותנו במישור הפרשני:
ככלל, בבואנו לבחור בין מספר פרשנויות אפשריות לחקיקה עלינו להתחשב בחוקי היסוד, בזכויות ובעקרונות המעוגנים בהם, ולבחור את הפרשנות המתיישבת עימם באופן הטוב ביותר. לעניין פרשנות חוקי מס יפים דבריה של כב' השופטת שטרסברג-כהן בפסק דין אברהם הנ"ל (בעמ' 708-709):
"...אייחד מילים ספורות לנושא פרשנות חוקי מס. אומר הנשיא ברק בע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70: "... לעיתים עשוי השופט למצוא עצמו במצב, שבו לשון החוק נשארה סתומה, שכן לא עלה בידו לחשוף מתוך החוק ותולדותיו מטרה חקיקתית, שתדריך אותו בהסרת הספק. במקרה זה על השופט לפרש את חוק המס על רקע עקרונותיה הכלליים של השיטה. אחד מאותם עקרונות כלליים, שהוא רלוואנטי לחקיקת מס, הוא השמירה על חופש הפרט ועל הקניין הפרטי וההגנה עליהם מפני התערבות שלטונית. בהניחו עיקרון זה נר לרגליו ובהעדר כוונת מס ספציפית, עשוי השופט להגיע למסקנה, השוללת הטלת מס שיש בו פגיעה בחופש הפרט ובקניין. זאת, לדעתי, המשמעות, שיש ליתן לעיקרון, שחוק מס יש לפרש באופן דווקני".
...הגישה הפרשנית הראויה בעיני לסעיפים2 ו-11 א(1 ) לפקודת המסים, היא זו המפרשת אותם פירוש דווקני על רקע עקרונותיה הכלליים של השיטה, הרלוונטיים לחקיקת מס. בענייננו מדובר בשמירה על זכות הקניין של הפרט ואי העדפת הנושה הציבורי על הנושה הפרטי, ככל שהדבר איננו מתחייב מן החוק."

במקרה שבפנינו, הפרשנות הרחבה לסעיף 12ה, אותה מציעה העיריה, איננה עולה בקנה אחד עם זכות הקניין שקיבלה מעמד חוקתי בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
זכות הקניין, כיתר הזכויות המנויות בחוק היסוד אמנם זכות יחסית היא, ולעתים קיימות נסיבות המצדיקות את הפגיעה בה, אולם פגיעה זו תעשה באופן מפורש. בהעדר מקור מפורש לכך בחוק לא יכולה ליטול לעצמה רשות מקומית את הסמכות להחליט מכח פרשנות מרחיבה כי ראוי שתפגע זכות הקניין בנסיבות מסויימות.
במידה וסבור המחוקק כי ראוי, מכל הטעמים שמנתה העיריה, להחיל את סעיף 12ה גם לעניין הוצאות לצורך גביית מסים עירוניים וקנסות, הרי שמחובתו לומר זאת מפורשות בחוק, בדומה לפירוט שבהגדרת "מס" בסעיף 1 לפקודה. משלא עשה כן, יש להעדיף את הפרשנות ה"חוקתית" ביותר מבין הפרשנויות המוצעות.

מכל הטעמים לעיל, אני מחליטה לאשר את התובענה כתביעת ייצוג קבוצתית גם לעניין הוצאות האכיפה הנגבים ע"י המשיבה בגין חובות דוחות החנייה.

לסיכום
לעניין גביית הוצאות גביה/ אכיפה בהקשר לארנונה עירונית :
יש מקום לתביעת יצוג קבוצתית לעניין השבת סכומים ששולמו או מחיקת סכומים כאלה בספרי העיריה, כל זאת בדיעבד והחל מסכומים ששולמו בתאריך 16.9.1992.

לעניין גביית הוצאות גביה/ אכיפה בהקשר לתשלום קנסות חניה :
יש מקום לתביעת יצוג קבוצתית הן לעניין מתן פס"ד הצהרתי, והן להשבת חובות העבר או מחיקתם, כל זאת החל מ- 16.9.1992.
המבקש יפרסם הודעה מתאימה על חשבונו, ב- 3 עיתונים יומיים תוך 10 ימים מהיום לפי נוסח נספח "א" המצ"ב ומהווה חלק בלתי נפרד מההחלטה.



ניתן והודע היום 14/5/2000, במעמד ________________




ד"ר פלפל דרורה, שופטת








נספח "א"


הודעה על החלטה המאשרת תובענה כתביעת יצוג קבוצתית לפי תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי התשמ"ד - 1984.

ניתנת בזאת הודעה, כי ביום 14/5/2000 בית המשפט המחוזי בת"א - יפו אישר למבקש בבש"א 55854/99 ת"א (ת"א) 2328/99 להגיש תביעת יצוג קבוצתית נגד עיריית תל-אביב - יפו.
תביעה זו מוגשת בשם כל מי ששילם לעיריה כספים בגין הוצאות אכיפה וגביה אשר גבתה ממנו העיריה עקב חוב של ארנונה ודוחות חניה וזאת מיום 16.9.1992 ועד ליום מתן החלטה זו; וכן מי שנדרש ממנו תשלום כנ"ל.

המבקש עתר לביהמ"ש להשבת סכום של 45 ש"ח ששולם על ידיו, במחאה, בגין הוצאות האכיפה לעניין הארנונה העירונית, ולביטול סכום של 117 ש"ח שנדרש בעבור הוצאות אכיפה לעניין דוחות החניה.

כל מי שנמנה על הקבוצה הנזכרת לעיל, יודיע לביהמ"ש תוך 60 יום מיום פרסומה של הודעה זו, במכתב רשום או במסירה אישית שאושרה בחותמת ביהמ"ש, על רצונו להיכלל בקבוצה.




---------------------
ד"ר דרורה פלפל, שופטת
בימ"ש מחוזי בת"א - יפו

5129371




נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח