דחיית עתירות לביטול צווי הפקעה שהוצאו מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל 

בג"ץ 6108/03, בניאהו סכאי ואח' נ' שר הבינוי השיכון ואח'

כב' השופטים א' רובינשטיין, ס' ג'ובראן, י' דנציגר

עו"ד משה וינברג לעותרים, עו"ד ענר הלמן ואח' למשיבים

11.03.2008

העובדות:
1. בפנינו עשר עתירות שעניינן אחד: משאלת העותרים כי צווי הפקעה שהוצאו לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: "הפקודה") יוכרזו כבטלים. הצווים הוצאו לצורך מספר פרויקטים תחבורתיים רחבי היקף באזור גוש דן. העתירות הוגשו ע"י בעלי זכויות במקרקעין שהופקעו. ביסוד העתירות טענה מרכזית כנגד השימוש בפקודת הדרכים, דבר חקיקה מנדטורי שפגיעתו בזכויות חמורה, בשעה שעמנו חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), חוק ישראלי ככל משפטו.
2. בפי העותרים ארבע טענות מרכזיות: כי הפקעה לפי הפקודה מוגבלת למקרים בהם הדבר "דרוש להגנת הארץ או לפיתוחה", תנאי שאינו מתקיים במקרה שלפנינו; כי הצווים הוצאו בטרם אושרו התכניות לפרויקטים - ושמסיבה זו יש להורות על בטלותם; כי לאחר חקיקת החוק אין לעשות עוד שימוש בסמכויות ההפקעה שבפקודה, ולחלופין שאין זה סביר לעשות בהן שימוש שעה שהחוק מציע הליך מידתי יותר; כי הליך ההפקעה פגע הן בזכויות היסוד הקנייניות של העותרים, והן בזכותם להשמעת טענותיהם.
3. המשיבים טענו, בין השאר, לשיהוי; למעשה עשוי, שכן חלק מהפרויקטים מצויים בשלבי ביצוע מתקדמים; ולגופם של דברים, כי המדובר בפרויקטים חיוניים וכי כוחה של הפקודה עמה גם כיום. לאחר הדיון הראשון בחלק מהעתירות הורה הנשיא ברק כי בטרם יתקיים דיון שני בעתירות יתייחסו הצדדים לפסה"ד בפרשת אביגדורוב.
4. בפרשת אביגדורוב נדון היחס בין קיומה או אי קיומה של תכנית מתאר, לבין סמכות ההפקעה לפי הפקודה. ביהמ"ש המחוזי קבע, כי שני צווי תפיסה שהוצאו לפי הפקודה - שהם גם נשוא העתירות שלפנינו - אינם חוקיים, אם לא קדם להוצאתם אישור כדין של תכניות המתאר. ביום 14.9.05 קיבל בימ"ש זה את ערעור רשות הנמלים והרכבות.
5. בפרשת אביגדורוב קיימות קביעות, הרלבנטיות למירב הטענות שביסוד העתירות: לא נמצאה מניעה שבדין לשימוש בפקודה לצורך הפרויקטים ושימושים לאומיים דומים; נדחתה הטענה כי בהיעדר תכניות מתאר מאושרות אין סמכות הפקעה; נקבע כי חקיקת החוק אינה פוגעת בסמכות ההפקעה לפי הפקודה, ושאין היא משנה, פורמאלית, את התנאים להפקעה זו.
6. העותרים מצמצמים טענותיהם להכרעת המדינה לעשות שימוש בפקודה, על פני הסמכויות הקבועות בחוק. דומה, כי גם העותרים אינם שוללים את האפשרות לעשות שימוש בפקודה, והם מתייחסים להיקף ולאופן בו נעשה השימוש במקרה שלפנינו. באופן זה, המדובר בטענות שלא הוכרעו בפרשת אביגדורוב.
העתירות נדחו.

החלטה:
1. אכן הסמכויות הקבועות בפקודה רחבות, והן מבטאות העדפה ניכרת של האינטרס הציבורי על פני קניינו של הפרט. יסודן בצרכי הצבא הבריטי בימי מלה"ע השנייה, ואין צריך להכביר מילים על סדרי העדיפויות מאותם ימים. זאת לענייננו, הן ביחס לעצם סמכות ההפקעה, והן ביחס לתהליך ההפקעה.
2. כיום בודאי אין חולק שה"איזון" שמקדם אינו יכול לשקף את דרך המלך של המשפט הישראלי בעידן החוקתי. כיום יש להבין את הפקודה ככלי חריג שנועד למטרות חריגות.
3. ביהמ"ש קובע כי לעת הזאת, המדובר בכלי חוקי קיים, והפקודה בחיים - ולפיכך הסמכות קיימת. ברם, "סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד". ראשית, הרשות חייבת לפעול בסבירות, וככלל עליה להגביל את השימוש בכלי החריג למקרים החריגים המחייבים זאת. שנית, גם באותם מקרים בהם יהיה צורך לעשות שימוש בפקודה, על הרשות לעשות כל שביכולתה למזעור הפגיעה בבעלי הנכסים, באמצעות השוואת מעמדם ככל הניתן לבעלי נכסים שהופקעו בדרך המלך להפקעות.
4. אף שקיימת סמכות להפקיע בטרם סיום הליכי התכנון, בעידן המידתיות אין זו יכולה להיות דרך המלך. בעשותה שימוש בפקודה, על הרשות לעשות שימוש אך בסמכויות הנדרשות למקרה הספציפי - ובשאר העניינים, עליה להחיל עקרונות דומים לעקרונות החלים בהפקעה רגילה.
5. בנסיבות המקרה, ביהמ"ש סבור כי אין להיענות לעתירות. על אף עמדת העותרים, סבור ביהמ"ש כי במהות יש בפרשת אביגדורוב מענה לכל טענותיהם, ונקבע כי ביחס לפרויקטים זהים, או קרובים ביותר, לפרויקטים שלפנינו לא הייתה מניעה לעשות שימוש בפקודה. בנוסף, נקבע כי חשיבות הפרויקטים מצדיקה גם הליכה במסלול החריג של הפקעה בטרם סיום הליכי התכנון.
6. בסופו של יום, הטענות מופנות אך כלפי עצם השימוש בפקודה, וככאלה, אין בידי ביהמ"ש להיעתר להן.