רקע - הקמת ועדת תמיר
ב-1 במרץ 2000, מינה שר העבודה והרווחה אלי ישי ועדה לרפורמה במדיניות הטיפול בבלתי מועסקים המתקיימים מגמלת קיום מתמשכת. הוועדה, שבראשה ישב פרופ' יוסף תמיר, הגישה את המלצותיה באוגוסט 2001.
הקונטקסט והמניעים למינוי הוועדה קשורים בשני גורמים:
1. הגידול במספר מקבלי קצבאות קיום בשני העשורים האחרונים;
2. המגמה לקדם את המעבר "מסעד לעבודה": להפוך מובטלים נתמכי קצבאות סעד למשתכרים עצמאיים בשוק העבודה. מגמה זו בולטת ברוב מדינות המערב מאז תחילת שנות ה-90.
עיקרי הרפורמה שגובשה עוסקים בהקמה של מרכזי תעסוקה ניסיוניים שיפעלו על-פי עקרון "רצף שירותים". לפי עיקרון זה בכל מרכז יהיה אפשר לקבל את כל השירותים הנדרשים למחוסר עבודה לקיומו ולהשבתו לעבודה. המלצות הוועדה כוללות מגוון מכשירי מדיניות שמטרתם להניע מקבלי גמלאות להשתלב בעבודה: קביעת זכאות לגמלה, שירותי תיווך עבודה וסיוע בחיפוש עבודה, חיזוק כישורי המשתתפים - הכשרה מקצועית, השלמת השכלה ושירותים משלימים - נטרול חסמים המעכבים השתלבות בעבודה (סבסוד שירותי תחבורה והשגחה על ילדים). כיום שירותים אלו מפוצלים בין משרדי ממשלה שונים. מצב זה, טענה ועדת תמיר, פוגם ביכולת של הרשויות להשיב את אוכלוסיית הבלתי מועסקים לעבודה ולשלבם בה.
תמצית "תוכנית ויסקונסין"
תוכנית ויסקונסין אמורה לצאת לדרך בעוד שנה וחצי. מדובר בתוכנית כוללת ומפורטת, שתפעיל מרכזי תעסוקה לכ-14 אלף מובטלים, בשיטה שראשיתה במדינת ויסקונסין שבארה"ב.
מטרת התוכנית לחלץ ממעגל האבטלה את הגרעין הקשה של המובטלים, שחסרים משאבים וכלים מספיקים כדי להשתלב בשוק העבודה המשתנה. לפי התוכנית יוצמד לכל משתתף מנחה אישי, שיבחן את כישוריו והשכלתו ויבנה עבורו מסלול פעילות. המשתתפים יצטרכו להקדיש 30 עד 40 שעות שבועיות לתוכנית - להכשרה מקצועית, עבודה התנדבותית או עבודה בשכר - בתמורה לקצבאות. עקרונות התוכנית:
(1) המשתתף ומרכז התעסוקה ייעשו מאמץ משותף ע"מ לשלב את המשתתף בעבודה. מי שלא יהיה מוכן לעמוד בקריטריונים ע"מ להשתלב בשוק העבודה, לא יוכל להמשך לקבל גמלה. (2) מטרת קצבת הבטחה הינה מתן פתרון זמני בדרך לעצמאות כלכלית ולא פתרון קבוע. (3) האפשרות להשתלב בעבודה עדיפה על קבלת גמלאות מהמדינה, לפיכך מי שמבקש גמלת הבטחת הכנסה צריך לבחון כל הזדמנות לתעסוקה. הממשלה מעוניינת לסייע לו בכך אך הדבר אינו גורע מאחריותו של המשתתף בניסוי.
הימצאותה של הרציונאליות הערכית
ג'ונתן סבג: "הרציונאליות הערכית היא רציונאליות מוסרית - פוליטית לא טכנית. תחום המימוש של המוסר הוא בתחום הרציונאליות האינסטרומנטאלית. "בבסיס" התוכנית הישראלית, עומדים ערכים ושאיפות מוסריות - חברתיות בהגשמת התוכנית, אך על אף זאת לא תופסים ערכים אלו מקום מרכזי במימוש התוכנית:
? "בראש מעייניה של המדיניות החברתית עומדים הקיום ההוגן, ההזדמנות הכלכלית והשילוב החברתי של כל משקי הבית באוכלוסייה. קיימת הסכמה רחבה שאלו ימצאו בעיקר במעגל העבודה הפעילה". הניסוי יביא ל"הזדמנות גדולה לשיפור רווחתה של אוכלוסיית הבלתי מועסקים המתקיימים מגמלאות קיום מתמשכות...במטרה להביא לשילובם (של הבלתי המועסקים) בעבודה שבה יוכלו למצות את עצמם"
הוועדה מניחה הנחת יסוד שבראיית האזרחים ישנה העדפה ברורה של שוק העבודה על פני כל שוק אחר. למשל, עבודה והגשמה עצמית מעיסוק בבית או חוסר עבודה בכלל.
? "נקודת המוצא של הניסוי היא ראייה של שותפות באחריות של המדינה ושל הפרט בתהליך ההשתלבות בתעסוקה."
הנחה זו סותרת את ההפרטה הצפויה על פי התוכנית של שירות התעסוקה והפקדתו בידיים פרטיות".
ניתוח הרציונאליות האינסטרומנטאלית
ג'ונתן סבג: "אסכולת פרנקפורט הציגה בפנינו את העיסוק ברציונאליות האינסטרומנטאלית, והדגישה כי מה שהופך להיות מרכזי בחברה המודרנית הם האמצעים שהפכו למטרות. השאלות המוסריות והפוליטיות לא נשאלות, ובמקומם עוסקים במה שנוח - ברציונאל האינסטרומנטאלי, ואז, אנו הופכים לנטולי ערכים, אובייקטיבים ושקופים. לראייה מס' דוגמאות מניתוח "תוכנית ויסקונסין" הישראלית לרציונאליות האינסטרומנטאלית:
? במסגרת הניסוי של הפעלת תוכנית ויסקונסין בארץ, על פי המלצות הוועדה יש לבחון בדחיפות:
שכלול מרבי של מבחן הזכאות לגמלאות קיום; מיצוי יעיל של משאבי המדינה ומנגנוני השוק הקיימים; על מנת לאפשר את ביצוע הניסוי יש לבצע תיקוני חקיקה; הפעלת תמריצים כלכליים.
? "הכנת הקרקע לניסוי" - קיום מערך הסברה מקצועי לעידוד מעבר מאי תלות והשתתפות במעגל העבודה.
? שיכלול תהליך השליטה הבקרה על יבוא עובדים מחו"ל וצמצום משמעותי במספר העובדים הזרים.
? מטרת הפרויקט...איגום ושילוב המשאבים והשירותים המיועדים לסייע לאוכלוסיית הבלתי מועסקים והפנייתם באופן גמיש ופונקציונאלי למטרת שילובם בעולם העבודה.
? מובטל = לקוח.
? כל משתתף יביע בחתימתו הסכמה לתכנית האישית, ויהיה בכך בגדר חוזה בינו לבין המרכז.
? הדרישה של המדינה מהתאגידים היא לקיצוץ של 35% בקצבאות המשולמות לנזקקים, זהו שיעור דמיוני. מתוך הנחה שמקומות עבודה חדשים לא ייווצרו בקצב דומה, יצטרכו המפעילים למצוא דרכים אחרות לעמוד בקריטריונים. למעלה ממאה אלף יצטרכו להיות מוגדרים כסרבני עבודה. רישום של כמה "סירובים" של מקבלי קצבאות לצאת לעבודה, ולא משנה סיבתם או אילוציהם, יספיקו לצורך הוצאתם מהרשימות.
? התוכנית המוצעת שואבת את הידע והניסיון מתוכניות דומות המופעלות באירופה ובארה"ב. המרכיבים העיקריים מהמודל האמריקאי:
(1) חיוב מקבל הגמלה לנוכחות במרכז התעסוקה - "הדפסת כרטיס" שמהווה שליטה ובקרה של המדינה על מקבל הגמלה; (2) הכנת תוכנית אישית לקידום תעסוקת המובטל ע"י Case Manger בשיתוף הלקוח עצמו; (3) סטנדרטיזציה - אספקת רצף השירותים באמצעות תחנת שירות אחת One Stop Center. המרכזים יספקו למשתתפים בניסוי שירותים להשבחה של יכולות וכישורים עצמיים בתעסוקה. במסגרת הניסוי יוגדרו כללים ונהלים ברורים במסגרת ספרי הפעלה מפורטים למרכזי התעסוקה".
"אלה שקולם נשמע"...- שימוש במומחים ובבירוקרטים
ג'ונתן סבג: "בראיית התיאוריות הביקורתיות בתחום הניהול אנו מוצאים שיח רב של מומחים. גוף חשיבה פורמאליסטי, תיאוריות פורמליסטיות וסטנדרטיזציה. במהלך ניתוח הטקסט עולים קולות שמראים לנו כי למומחים ולבירוקרטים סדר יום משלהם השונה מסדר היום החברתי, ונראה כי אלו הופכים את השאלות המוסריות חברתיות לסטנדרטיזציה ניהולית אידיאולוגיות". במהלך ניתוח התוכנית נשמעו קולות אלו ביתר שאת:
? המסע הממשלתי לצמצום ההוצאה התקציבית לא הוצג בשמו האמיתי, דהיינו, מסע לקיצוץ תקציבי, אלא הולבש באצטלה של צעד חברתי מתקדם. המסע הממשלתי לקיצוץ תקציבי כלל הקמת ועדה ממשלתית בראשותו של יוסף תמיר, לשעבר מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי.
? "הממשלה עשתה עד כה עבודת מטה מקצועית, נרחבת ומעמיקה ביותר ועברה כברת דרך ארוכה בבחינת המדיניות הקיימת וכיוון הפעולה הרצוי לטיפול באוכלוסיית הבלתי המועסקים...והגיעה לשיתוף פעולה חיוני בין העוסקים במלאכה בארץ וגם מומחים בחו"ל".
? תוקם מועצה מייעצת ליד מרכז התעסוקה שתורכב מגורמים שונים בקהילה : מעסיקים, ארגונים וולונטריים, נציגי לקוחות ועוד אשר תלווה את הניסוי ?%9
ב-1 במרץ 2000, מינה שר העבודה והרווחה אלי ישי ועדה לרפורמה במדיניות הטיפול בבלתי מועסקים המתקיימים מגמלת קיום מתמשכת. הוועדה, שבראשה ישב פרופ' יוסף תמיר, הגישה את המלצותיה באוגוסט 2001.
הקונטקסט והמניעים למינוי הוועדה קשורים בשני גורמים:
1. הגידול במספר מקבלי קצבאות קיום בשני העשורים האחרונים;
2. המגמה לקדם את המעבר "מסעד לעבודה": להפוך מובטלים נתמכי קצבאות סעד למשתכרים עצמאיים בשוק העבודה. מגמה זו בולטת ברוב מדינות המערב מאז תחילת שנות ה-90.
עיקרי הרפורמה שגובשה עוסקים בהקמה של מרכזי תעסוקה ניסיוניים שיפעלו על-פי עקרון "רצף שירותים". לפי עיקרון זה בכל מרכז יהיה אפשר לקבל את כל השירותים הנדרשים למחוסר עבודה לקיומו ולהשבתו לעבודה. המלצות הוועדה כוללות מגוון מכשירי מדיניות שמטרתם להניע מקבלי גמלאות להשתלב בעבודה: קביעת זכאות לגמלה, שירותי תיווך עבודה וסיוע בחיפוש עבודה, חיזוק כישורי המשתתפים - הכשרה מקצועית, השלמת השכלה ושירותים משלימים - נטרול חסמים המעכבים השתלבות בעבודה (סבסוד שירותי תחבורה והשגחה על ילדים). כיום שירותים אלו מפוצלים בין משרדי ממשלה שונים. מצב זה, טענה ועדת תמיר, פוגם ביכולת של הרשויות להשיב את אוכלוסיית הבלתי מועסקים לעבודה ולשלבם בה.
תמצית "תוכנית ויסקונסין"
תוכנית ויסקונסין אמורה לצאת לדרך בעוד שנה וחצי. מדובר בתוכנית כוללת ומפורטת, שתפעיל מרכזי תעסוקה לכ-14 אלף מובטלים, בשיטה שראשיתה במדינת ויסקונסין שבארה"ב.
מטרת התוכנית לחלץ ממעגל האבטלה את הגרעין הקשה של המובטלים, שחסרים משאבים וכלים מספיקים כדי להשתלב בשוק העבודה המשתנה. לפי התוכנית יוצמד לכל משתתף מנחה אישי, שיבחן את כישוריו והשכלתו ויבנה עבורו מסלול פעילות. המשתתפים יצטרכו להקדיש 30 עד 40 שעות שבועיות לתוכנית - להכשרה מקצועית, עבודה התנדבותית או עבודה בשכר - בתמורה לקצבאות. עקרונות התוכנית:
(1) המשתתף ומרכז התעסוקה ייעשו מאמץ משותף ע"מ לשלב את המשתתף בעבודה. מי שלא יהיה מוכן לעמוד בקריטריונים ע"מ להשתלב בשוק העבודה, לא יוכל להמשך לקבל גמלה. (2) מטרת קצבת הבטחה הינה מתן פתרון זמני בדרך לעצמאות כלכלית ולא פתרון קבוע. (3) האפשרות להשתלב בעבודה עדיפה על קבלת גמלאות מהמדינה, לפיכך מי שמבקש גמלת הבטחת הכנסה צריך לבחון כל הזדמנות לתעסוקה. הממשלה מעוניינת לסייע לו בכך אך הדבר אינו גורע מאחריותו של המשתתף בניסוי.
הימצאותה של הרציונאליות הערכית
ג'ונתן סבג: "הרציונאליות הערכית היא רציונאליות מוסרית - פוליטית לא טכנית. תחום המימוש של המוסר הוא בתחום הרציונאליות האינסטרומנטאלית. "בבסיס" התוכנית הישראלית, עומדים ערכים ושאיפות מוסריות - חברתיות בהגשמת התוכנית, אך על אף זאת לא תופסים ערכים אלו מקום מרכזי במימוש התוכנית:
? "בראש מעייניה של המדיניות החברתית עומדים הקיום ההוגן, ההזדמנות הכלכלית והשילוב החברתי של כל משקי הבית באוכלוסייה. קיימת הסכמה רחבה שאלו ימצאו בעיקר במעגל העבודה הפעילה". הניסוי יביא ל"הזדמנות גדולה לשיפור רווחתה של אוכלוסיית הבלתי מועסקים המתקיימים מגמלאות קיום מתמשכות...במטרה להביא לשילובם (של הבלתי המועסקים) בעבודה שבה יוכלו למצות את עצמם"
הוועדה מניחה הנחת יסוד שבראיית האזרחים ישנה העדפה ברורה של שוק העבודה על פני כל שוק אחר. למשל, עבודה והגשמה עצמית מעיסוק בבית או חוסר עבודה בכלל.
? "נקודת המוצא של הניסוי היא ראייה של שותפות באחריות של המדינה ושל הפרט בתהליך ההשתלבות בתעסוקה."
הנחה זו סותרת את ההפרטה הצפויה על פי התוכנית של שירות התעסוקה והפקדתו בידיים פרטיות".
ניתוח הרציונאליות האינסטרומנטאלית
ג'ונתן סבג: "אסכולת פרנקפורט הציגה בפנינו את העיסוק ברציונאליות האינסטרומנטאלית, והדגישה כי מה שהופך להיות מרכזי בחברה המודרנית הם האמצעים שהפכו למטרות. השאלות המוסריות והפוליטיות לא נשאלות, ובמקומם עוסקים במה שנוח - ברציונאל האינסטרומנטאלי, ואז, אנו הופכים לנטולי ערכים, אובייקטיבים ושקופים. לראייה מס' דוגמאות מניתוח "תוכנית ויסקונסין" הישראלית לרציונאליות האינסטרומנטאלית:
? במסגרת הניסוי של הפעלת תוכנית ויסקונסין בארץ, על פי המלצות הוועדה יש לבחון בדחיפות:
שכלול מרבי של מבחן הזכאות לגמלאות קיום; מיצוי יעיל של משאבי המדינה ומנגנוני השוק הקיימים; על מנת לאפשר את ביצוע הניסוי יש לבצע תיקוני חקיקה; הפעלת תמריצים כלכליים.
? "הכנת הקרקע לניסוי" - קיום מערך הסברה מקצועי לעידוד מעבר מאי תלות והשתתפות במעגל העבודה.
? שיכלול תהליך השליטה הבקרה על יבוא עובדים מחו"ל וצמצום משמעותי במספר העובדים הזרים.
? מטרת הפרויקט...איגום ושילוב המשאבים והשירותים המיועדים לסייע לאוכלוסיית הבלתי מועסקים והפנייתם באופן גמיש ופונקציונאלי למטרת שילובם בעולם העבודה.
? מובטל = לקוח.
? כל משתתף יביע בחתימתו הסכמה לתכנית האישית, ויהיה בכך בגדר חוזה בינו לבין המרכז.
? הדרישה של המדינה מהתאגידים היא לקיצוץ של 35% בקצבאות המשולמות לנזקקים, זהו שיעור דמיוני. מתוך הנחה שמקומות עבודה חדשים לא ייווצרו בקצב דומה, יצטרכו המפעילים למצוא דרכים אחרות לעמוד בקריטריונים. למעלה ממאה אלף יצטרכו להיות מוגדרים כסרבני עבודה. רישום של כמה "סירובים" של מקבלי קצבאות לצאת לעבודה, ולא משנה סיבתם או אילוציהם, יספיקו לצורך הוצאתם מהרשימות.
? התוכנית המוצעת שואבת את הידע והניסיון מתוכניות דומות המופעלות באירופה ובארה"ב. המרכיבים העיקריים מהמודל האמריקאי:
(1) חיוב מקבל הגמלה לנוכחות במרכז התעסוקה - "הדפסת כרטיס" שמהווה שליטה ובקרה של המדינה על מקבל הגמלה; (2) הכנת תוכנית אישית לקידום תעסוקת המובטל ע"י Case Manger בשיתוף הלקוח עצמו; (3) סטנדרטיזציה - אספקת רצף השירותים באמצעות תחנת שירות אחת One Stop Center. המרכזים יספקו למשתתפים בניסוי שירותים להשבחה של יכולות וכישורים עצמיים בתעסוקה. במסגרת הניסוי יוגדרו כללים ונהלים ברורים במסגרת ספרי הפעלה מפורטים למרכזי התעסוקה".
"אלה שקולם נשמע"...- שימוש במומחים ובבירוקרטים
ג'ונתן סבג: "בראיית התיאוריות הביקורתיות בתחום הניהול אנו מוצאים שיח רב של מומחים. גוף חשיבה פורמאליסטי, תיאוריות פורמליסטיות וסטנדרטיזציה. במהלך ניתוח הטקסט עולים קולות שמראים לנו כי למומחים ולבירוקרטים סדר יום משלהם השונה מסדר היום החברתי, ונראה כי אלו הופכים את השאלות המוסריות חברתיות לסטנדרטיזציה ניהולית אידיאולוגיות". במהלך ניתוח התוכנית נשמעו קולות אלו ביתר שאת:
? המסע הממשלתי לצמצום ההוצאה התקציבית לא הוצג בשמו האמיתי, דהיינו, מסע לקיצוץ תקציבי, אלא הולבש באצטלה של צעד חברתי מתקדם. המסע הממשלתי לקיצוץ תקציבי כלל הקמת ועדה ממשלתית בראשותו של יוסף תמיר, לשעבר מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי.
? "הממשלה עשתה עד כה עבודת מטה מקצועית, נרחבת ומעמיקה ביותר ועברה כברת דרך ארוכה בבחינת המדיניות הקיימת וכיוון הפעולה הרצוי לטיפול באוכלוסיית הבלתי המועסקים...והגיעה לשיתוף פעולה חיוני בין העוסקים במלאכה בארץ וגם מומחים בחו"ל".
? תוקם מועצה מייעצת ליד מרכז התעסוקה שתורכב מגורמים שונים בקהילה : מעסיקים, ארגונים וולונטריים, נציגי לקוחות ועוד אשר תלווה את הניסוי ?%9
ג'ונתן סבג
