מינהל מקרקעי ישראל נ. הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו 

בבית המשפט העליון

ע"א  2841/07 - ד'

בפני:  
 כבוד השופט א' גרוניס
 
המערער:
 מינהל מקרקעי ישראל
 
 נ  ג  ד
 
המשיבים:
 1. הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו
 2. עיריית תל אביב-יפו
 3. הוועדה המקומית לתכנון ובניה מרחב חוף השרון
 4. המועצה האזורית חוף השרון
 5. מועצה אזורית עמק לוד ו-83 אח'
 6. עיריית אור עקיבא ו-42 אח'
                                         

בקשה לעיכוב ביצוע
                                        

בשם המערער:                       עו"ד ד"ר חיה זנדברג
בשם המשיבות 1-2:                עו"ד יהושע חורש; עו"ד אורית יולס;
                                           עו"ד רונן ברומר
בשם המשיבות 3-4:                עו"ד עמינדב בלוזר; עו"ד אורן מצגר
בשם המשיבות 5:                   עו"ד ח' פרוכטר; עו"ד ע' בן ארי
בשם המשיבות 6:                   עו"ד דוד זילר
 

החלטה
 

1.        בפניי בקשה לעיכוב ביצוען של שתי החלטות שניתנו על ידי בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ר' רונן).

2.        בשנת 1973 נחתם הסכם בין מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) לבין הרשויות המקומיות במדינת ישראל (להלן - ההסכם). הרקע לחתימת ההסכם היה מחלוקת שנפלה בין המינהל לבין הרשויות המקומיות בשאלה האם חלה על המינהל חובת תשלום היטל השבחה בגין מקרקעין הנמצאים בשליטתו ואשר לא הוחכרו על ידו. בהסכם נקבע, כי המינהל ישלם לרשויות המקומיות אחוז מסוים מתקבולים שיגיעו לידיו בגין עיסקאות מסוימות ותשלום זה יבוא כתחליף לדמי היטל ההשבחה. בהמשך אומץ הסכם זה בחוק (סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965) וחובתו של המינהל לשאת ב"חלף היטל השבחה" הפכה להיות חובה סטטוטורית. מאז חתימת ההסכם ובמשך שנים רבות פעל המינהל בהתאם להבנתו את ההסכם והעביר לרשויות המקומיות את הסכומים שלשיטתו הגיעו להן. החל מסוף שנות ה-90 הוגשו מספר תביעות נגד המינהל על ידי רשויות מקומיות. בתביעות אלה נטען כי פרשנותו של המינהל לנקודות מסוימות בהסכם שגויה היא וכי הרשויות המקומיות זכאיות לסכומים נוספים. התביעות התבררו במאוחד בפני בית המשפט המחוזי בתל אביב. בשלב מסוים של ההליכים הושג הסדר דיוני לפיו יפוצל הדיון לשני שלבים. בשלב הראשון יוכרעו הסוגיות העקרוניות הנוגעות לפרשנות ההסכם והשנויות במחלוקת בין הצדדים. בשלב השני, ככל שיהיה בו צורך, יידונו התביעות הפרטניות נגד המינהל, לאור העקרונות שייקבעו בשלב הראשון. יוער, כי המינהל הצהיר שיחיל את הקביעות העקרוניות בפסק הדין על כל הרשויות המקומיות, לרבות אלו שלא היו צד להליכים המשפטיים.

3.        ביום 21.2.07 ניתנה החלטתו של בית המשפט המחוזי, אשר הכריעה בשאלות שהתבררו בשלב הראשון (להלן - ההחלטה הראשונה). ברובן של נקודות המחלוקת בין הצדדים, אימץ בית המשפט את עמדת הרשויות המקומיות. עוד קבע בית המשפט כי חיוביו של המינהל על פי ההסכם, כפי שהוא פורש בהחלטה, יחולו גם רטרואקטיבית, עד לגבול תקופת ההתיישנות. על ההחלטה הראשונה הגיש המינהל ערעור (ע"א 2841/07) וכן, למען הזהירות, בקשת רשות ערעור (רע"א 2790/07). הבקשה לרשות ערעור הוגשה מחמת החשש שייקבע כי ההחלטה הראשונה הייתה "החלטה אחרת" ולא פסק דין. בהחלטתי מיום 3.6.07 קבעתי, כי הבקשה לרשות ערעור תימחק והמחלוקת תתברר בגדרו של תיק הערעור. בד בבד עם נקיטת הליכי הערעור הגיש המינהל לבית המשפט המחוזי בקשה לעיכוב ביצוע של החלטתו. המינהל ציין, כי בקשתו מוגשת "למען הזהירות", שכן לגישתו ההחלטה הראשונה לא הכילה כל חיוב אופרטיבי. ביום 10.2.08 ניתנה החלטתו של בית המשפט המחוזי בבקשה לעיכוב ביצוע. בית המשפט קבע כי בהחלטה הראשונה לא הושת על המינהל כל חיוב קונקרטי, ועל כן אין צורך בבקשה לעיכוב ביצוע. עם זאת, סבר בית המשפט כי ראוי להכריע כבר באותו שלב בשאלת עיכוב הביצוע וזאת נוכח הבנתו את מתווה ההסדר הדיוני. לגישת בית המשפט, מייד לאחר ההחלטה הראשונה מוטלת על המינהל החובה ליתן דין וחשבון על תקבוליו ולשלם לרשויות את הסכומים אשר לאור העקרונות שנקבעו בהחלטה אינם שנויים במחלוקת. רק אם תתעורר מחלוקת בנוגע להיקף הסכומים בהם חב המינהל, יהא צורך בהכרעה שיפוטית פרטנית, כפי שנקבע בהסדר הדיוני. מכיוון שהמינהל צפוי לחוב בסכומים קונקרטיים מכוח ההחלטה הראשונה ללא החלטה שיפוטית נוספת, התייחס בית המשפט לשאלת עיכוב הביצוע לעיצומה. בית המשפט קבע, כי אין מקום להחלטה גורפת המעכבת את ביצוע פסק הדין. עם זאת קבע בית המשפט, כי המינהל יהיה רשאי לפנות בבקשה לעיכוב ביצוע ספציפית, בהתייחס לרשות מסוימת ולסכום מסוים ובקשה זו תיבחן לפי נסיבותיה. לאחר שניתנה החלטתו של בית המשפט המחוזי בבקשה לעיכוב ביצוע, פנה המינהל בבקשת עיכוב ביצוע, שוב "למען הזהירות", לבית המשפט העליון. בקשה זו נדחתה ביום 17.3.08. בהחלטתה ציינה חברתי, השופטת מ' נאור, כי הבקשה נדחית מן הטעם "שאין כל חיוב כספי קונקרטי שאותו ניתן לעכב" (פיסקה 5 להחלטה). עוד ציינה השופטת נאור כי אינה מחווה דעה על השגות המינהל לגבי המתווה הדיוני אותו שירטט בית המשפט המחוזי כמו גם לגבי סיכוייה של בקשת עיכוב ביצוע אם תוגש לכשיתגבש חיוב קונקרטי.

4.        לאחר מתן ההחלטה הראשונה, הגיש המינהל לרשויות המקומיות דו"ח על תקבולים שקיבל וכן "תוכנית עבודה" מוצעת ליישום פסק הדין. הרשויות, מצידן, פנו לבית המשפט המחוזי בבקשה  כי יורה למינהל להעביר לידן את הסכומים אשר לפי העקרונות שנקבעו בהחלטה הראשונה אינם שנויים במחלוקת. יצוין, כי על פי הדו"ח שהועבר על ידי המינהל חובותיו כלפי הרשויות המקומיות בעקבות ההחלטה הראשונה מסתכמים בסך של 1.6 מיליארד ש"ח וחיוביו לעתיד מוערכים בסכומים של 90-60 מיליון ש"ח מידי שנה. בהחלטתו מיום 25.5.08 (להלן - ההחלטה השנייה) הורה בית המשפט למינהל להעביר לרשויות המקומיות את הסכומים שאינם שנויים במחלוקת תוך 30 ימים, בכפוף לזכותו להגיש בקשות פרטניות לעיכוב ביצוע בתוך 21 ימים. כמו כן נקבע, כי בעתיד על המינהל לשלם "חלף היטל השבחה" בהתאם לאמור בהחלטה הראשונה. על ההחלטה השנייה הגיש המינהל ערעור (ע"א 5669/08) וכן, למען הזהירות, בקשת רשות ערעור (רע"א 5670/08). כמו כן, הגיש המינהל לבית המשפט המחוזי בקשה לעיכוב ביצוע החלטתו השנייה. בקשה זו נדחתה בהחלטה מיום 3.8.08. מכאן הבקשה הנוכחית לעיכוב ביצוע. הבקשה מתייחסת למעשה ליותר ממאה רשויות מקומיות.

5.        הכרעה בשאלת עיכוב ביצועו של פסק דין מורכבת מאיזון ושיקלול בין שני גורמים - סיכויי הערעור ומאזן הנוחות (ראו, למשל, ע"א 7688/06 גולדנברג נ' מכבי שירותי בריאות כללית (לא פורסם, החלטה מיום 25.9.06); רע"א 8317/06 טהוליאן נ' ג.מ.ח.ל חברה לבניה 1992 בע"מ (לא פורסם, 21.1.07), פיסקה 9). במקרה שבפנינו, המחלוקת בין הצדדים היא משפטית במהותה וקשה להעריך בשלב זה מה סיכויי הערעור. עם זאת, ניתן לקבוע כי על פני הדברים אין מדובר בערעור חסר יסוד. די בכך על מנת שלא לדחות את הבקשה לעיכוב ביצוע על רקע סיכויי הערעור (ראו, ע"א 6146/00 עיריית תל אביב יפו נ' אהובה (לא פורסם, החלטה מיום 19.11.00), פיסקה 8)). על ההכרעה ליפול, אפוא, בעיקר על פי מאזן הנוחות. השאלה המרכזית הנבחנת בגדר מאזן הנוחות היא האם עלול המערער להיתקל בקושי להשיב את הגלגל לאחור, אם יזכה בערעורו. עם זאת, לעתים ניתן משקל מסוים גם להשלכה שיש לפסק הדין על הצדדים בתקופת הביניים עד להכרעה בערעור (רע"א 8317/06 הנ"ל, פיסקה 10; ע"א 6647/98 גנן נ' פקיד שומה תל אביב, פ"ד נג(1) 187 (1999)).

6.        ההחלטות שעיכוב ביצוען מבוקש משיתות חיוב כספי. בפסיקה נקבע כי החלטות ופסקי דין מסוג זה יעוכבו לעתים חריגות בלבד (למשל, בש"א 216/89 אברהמי ובניו חברה לבנין בע"מ נ' בנק המזרחי המאוחד בע"מ, פ"ד מג(2) 172 (1989); ע"א 8939/01 חפציבה בע"מ נ' אביצור (לא פורסם, החלטה מיום 30.1.02)). עם זאת, פסק הדין הנוכחי הינו יוצא דופן. מדובר בפסק דין המטיל על המינהל חיובים שונים כלפי מספר רב של זכאים (כל הרשויות המקומיות בארץ). חיובים אלו מצטברים לסכום עתק. מן המפורסמות שאינן צריכות ראיה כי מצבן הכלכלי של רשויות מקומיות רבות אינו שפיר (ראו, רע"א 234/89 בנק ערבי ישראלי בע"מ נ' עיריית אום אל פחם, פ"ד מג(2) 617 (1989); בג"ץ 926/04 אבוטבול נ' משרד העבודה והרוחה, פ"ד נח(6) 471 (2004)). המינהל עלול להיתקל בקושי להשיב לידיו את הסכומים שיקבלו רשויות אלו אם בסופו של יום יתקבל הערעור. כמו כן, פועל לטובת המינהל האפקט של פסק הדין בתקופת הביניים עד להכרעה בערעור, אף כי אין מדובר בשיקול המרכזי. מבחינת המינהל, פסק הדין מטיל עליו חיוב בסכום כספי עצום. חיובו לשאת בו באופן מיידי עלול להשליך באופן משמעותי על דרך התנהלותו. מבחינתה של כל רשות ורשות מדובר, לעומת זאת, בסכומים נמוכים בהרבה, אף כי לגבי חלקן אין מדובר בסכומים קטנים. מהאמור עולה, כי ההשלכה של עיכוב ביצוע פסק הדין על הרשויות הינה חמורה פחות מההשלכה של אי עיכוב הביצוע כלפי המינהל. הרשויות המקומיות אף אינן טוענות כי ביססו את תקציביהן על צפי כי יקבלו מן המינהל את סכומי הכסף המגיעים להן לטענתן. עוד יוער בנקודה זו, כי ככל שקיימת רשות מקומית אשר הסכומים המדוברים חיוניים מבחינתה, הרי יש להניח כי היא נכללת בקבוצת הרשויות אשר לגביהן יש חשש כי אם יבוצע פסק הדין ואחר כך הערעור יתקבל, יקשה מאוד להחזיר את הגלגל לאחור.

7.        טוענות המשיבות, כי יש לבחון את הבקשה לעיכוב ביצוע כלפי כל רשות ורשות בנפרד. טענה זו יש בה טעם, אולם בנסיבות המיוחדות של מקרה זה אין בידי לקבלה. בדיקת איתנותה הכלכלית של כל אחת ואחת מהרשויות המקומיות בארץ תעמיס נטל רב, הן על המינהל והן על בית המשפט. האינטרס הציבורי בכללו יימצא ניזוק אם המערכת הציבורית תיגרר למסכת התדיינות מורכבת ומתישה בשתי ערכאות, אשר כל תכליתה לבחון את שאלת עיכוב הביצוע למשך תקופה לא ארוכה לגבי כל רשות ורשות. בהקשר זה יש לציין, כי הערעור קבוע לשמיעה במועד שאינו רחוק (1.12.08). אינטרס הציבור הינו אחד מהשיקולים שיש להביא בחשבון בעת שנשקלת בקשה לעיכוב ביצוע פסק דין (השוו, ע"א 9784/05 עיריית תל אביב יפו נ' גורן (לא פורסם, החלטה מיום 1.12.05), פיסקה 8).

8.        דעתי היא, אפוא, כי הטעמים שהוצגו לעיל מטים את מאזן הנוחות לטובת המינהל באופן המצדיק את עיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי. זאת, במיוחד על רקע העובדה שמדובר במקרה חריג ביותר, ככל שמדובר בעיכוב ביצוע של חיוב כספי. משכך, אין לי צורך לדון בטענת המינהל לפיה יש לעכב את ביצוע פסק הדין מכיוון שהמשיבות לא שילמו את האגרה בגין התביעות שהגישו. התוצאה היא, שהבקשה מתקבלת וביצוע החלטותיו של בית המשפט המחוזי יעוכב עד להכרעה בערעור. למען הסר ספק יובהר, כי העיכוב מתייחס הן לחיוב המינהל בגין עיסקאות העבר והן לחיוביו בנוגע לעיסקאות בעתיד. אין צו להוצאות.

           ניתנה היום, כ"ד באב התשס"ח (25.8.08).