רשויות המקומיות- החשש מהימצאות בניגוד עניינים (עו"ד מאור דבוש)
הרשויות המקומיות לסוגיהן בישראל מתנהלות בכפוף למספר חוקים, פקודות ותקנות אשר מסדירות את אופן פעילותן ואת האופן בו עליהן לפעול בנושאים שונים ומגוונים הקשורים בניהול השוטף של הרשות ובמגוון רחב של נושאים.
התקופה הרגישה ביותר בקרב הרשות ובקרב תושביה זוהי תקופת הבחירות. בתקופה זאת אנו רואים מחד, ניצנים של עשייה מצד ראשי הרשות המכהנים ומנגד, גלי התנגדות מצד האופוזיציה ומצדם של המועמדים הפוטנציאלים. כאן נדרש האזרח להיות סוג של מסננת, ולברור את המוץ מן התבן ולבחון האם ההבטחות הן אותנטיות או שמא מדובר בהבטחות ברוח הבחירות המתקרבות אשר לא יהיה להן כל כיסוי בעתיד.
כפי שנאמר הרשויות המקומיות השונות (מועצות ועיריות) שואבות כוחן ממספר חוקים, פקודות ותקנות אשר לפיהן נקבע, בין היתר, מי רשאי לכהן כחבר מועצה ומי לא וכיוצא בזה, כפי שיפורט בהמשך, החוקים הרלוונטיים לדיוננו הינם כדלקמן:
1. פקודת העיריות (נוסח חדש) ,
2. פקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש) ,
הפקודות הללו מסדירות את אופן פעולת הרשות מכמה בחינות, אך יודגש, כי ישנה מערכת שלמה של חוקים ופקודות ספציפיות בענייני ארנונה, מיסים, רישוי עסקים וכדומה, אשר לאורן מתנהלות הרשויות המקומיות. אחד מהחוקים הספציפיים מדבר על ניהול ועריכת הבחירות המוניציפאליות. כאן גם נכנס גורם נוסף לתמונה אשר אמון על עריכת הבחירות וניהולן התקין והוא המפקח הארצי על הבחירות .
מכיוון שהבחירות נערכות (בד"כ) אחת לחמש שנים לא נדרשים המתמודדים לחקור ולשאול בכללים ובחוקים הרלוונטיים לניהול מערכת הבחירות ולכן אנו עדים למצבים בהם, על ידי קריאת החוק ניתן היה בנקל למנוע מבוכות ומצבים לא נעימים אשר יכולים להשפיע על מתמודד כזה או אחר בניהול מסע הבחירות ועל עצם התמודדותו והישארותו במרוץ. אך לרוב לא כך הם פני הדברים.
החוק העיקרי המסדיר את עניין הבחירות ועריכתן הינו, חוק הבחירות רשויות מקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן:"חוק הבחירות") חוק זה בא להסדיר את ענייני הבחירות השונים, בין היתר את כל עניין הגשת המועמדות הן כחבר מועצה והן כראש רשות וכן עניינים נוספים כגון: פנקס הבוחרים (מהו, כיצד מכינים אותו וכדומה), אופן ניהול הבחירות, אופן עריכת הבחירות וכדומה. את חוק זה משלימות תקנות בדבר סדרי בחירות אשר עומדות על נושאים שונים הדורשים ביאור.
חוק רלוונטי נוסף, אשר משמש לא פעם לניהול מאבקים בעת הבחירות, הינו חוק התעמולה , חוק זה מסדיר את כל ענייני עריכת תעמולת בחירות ואת הכללים על פיהם יש לנהוג על מנת לקיים תעמולת בחירות חוקית וראויה. החוק מאגד בתוכו את כל ההוראות החל ממקום התעמולה המותר וכלה בהגבלות החלות על ביצוע תעמולה מכל סוגיה (רדיו, טלוויזיה, שילוט חוצות וכדומה) ויוער, כי חוק זה אף תקף לבחירות הארציות לכנסת.
כעת נעסוק בהרחבה בסוגיית כשרות לכהונה של חברי מועצה וראשי רשויות הן בשלב ההתמודדות והן בשלב הכהונה, מיד לאחר היבחרם. בדיון נתייחס גם לחוו"ד השונות של הוועדה למניעת ניגוד עניינם של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות של משרד המשפטים (להלן:"הועדה") אשר פועלת על מנת לנסות ולמגר תופעות של ניגוד עניינים בקרב הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות.
מחד, הכללים החלים על הזכות להיבחר מוסדרים בסעיף 7 לחוק הבחירות, שם מפורטים התנאים עליהם צריך המועמד לענות על מנת להציג מועמדותו הן כחבר מועצה והן כראש רשות מקומית.
מאידך, הכללים לפסלות כהונת חברי מועצה וראשי רשויות מוסדרים בסעיפים 120 ו-121 לפקודת העיריות וכן, בסעיפים 101 ו-102 לפקודת המועצות המקומיות.
מעיון בחוות הדעת של הועדה אנו למדים על מגמת ההחמרה. החמרה זאת נובעת מהניסיון למזער את מקרי ניגוד העניינים בהם שרויים חברי מועצה או ראשי רשויות המובילים לא פעם לכדי ניצול מעמדם לצרכים ולקידום עניינים אישיים. הכלל היסודי בשיטת משפטינו הוא, כי אסור לו, לעובד להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית לניגוד עניינים . וכי אין בעובדה כי אדם הממלא תפקיד התנדבותי לשלול מצב של ניגוד עניינים וכיום די להראות מצב של "חשש סביר" לניגוד עניינים ואין צורך בהוכחה של ממש לניגוד עניינים.
קיימים מספר מצבים של ניגודי עניינים: ניגוד עניינים אישי, ניגוד עניינים בייצוג וניגוד עניינים מוסדי אשר כל סוג של ניגוד עניינים יש למנוע ולאפשר לנבחרי הציבור לפעול ללא חשש לניגוד עניינים ו/או להימצא במצב בו קיימת אפשרות שיהיו נתונים בניגוד עניינים על מנת שהחלטותיהם לא ישפיעו על דרך פעולתם או על שיקול דעתם, כאשר מדובר בעניין אישי או מוסדי.
לאחר בחינת הכללים ניתן לומר, כי בעקבות פעולת הרשות והכוח המצטבר בידי הנבחרים יש למנוע מבעלי הכוח וההשפעה לנסות ולנצל כוחם על מנת לקדם עניינים אישיים ולקדם את מקורביהם ועל כך, מנסים החוקים, הכללים השונים והחלטות הועדה להתגבר.
גם פסיקותיו של בית המשפט בפרשות שחיתות של ראשי ערים וחברי מועצה ניתנות לחומרא. בית המשפט נוקט בלשון קשה ובענישה קשה כלפי הנאשמים. כך לדוגמא קבע בית המשפט בפרשת ברביבאי שם דן בית המשפט בעבירות השוחד והפרת האמונים המיוחסות לראש עיריית רחובות וציין, "על העבירות בהן הורשע הנאשם נאמר לא פעם כי אלה הן עבירות חמורות ביותר המביאות להשחתת המידות במינהל הציבורי, לפגיעה בתדמיתם של עובדי הציבור ולפגיעה באמון הציבור. הנזק אשר נגרם למנגנון השירות הציבורי הוא רב ורמת הענישה צריך שתהלום את מידת הנזק, תביא להרתעה אפקטיבית ותביא לידי ביטוי את חשיבות הערת של טוהר המידות בקרב אנשים הממלאים תפקידים ציבוריים" (ההדגשות אינן במקור -מ.ד).
לאור המצב העגום אשר שורר כיום נראה, כי יש לפעול באופן מיידי, בהמשך מובאות מספר הצעות ייעול אשר יכולות להקל על הניהול התקין של הרשויות המקומיות ולנסות ולמגר תופעות של שחיתות, הפרת אמונים ומשוא פנים של אנשי ציבור כל זאת בניסיון להוביל למנהל תקין ולהתנהלות ראויה של הרשויות המקומיות:
1. שינוי אופן העסקת מבקר הפנים של הרשות- העסקת מבקר הפנים של הרשות צריכה להיעשות על ידי משרד הפנים ולא על ידי הרשות המקומית. היינו, על המבקר להיות בלתי תלוי ברשות ו/או במשאביה ולהתנהל בצורה עצמאית ללא מורא מעובדי הרשות ומראשה אותם הוא מבקר.
2. שינוי אופן העסקת היועץ המשפטי של הרשות- העסקת היועמ"ש של הרשות צריכה גם היא להתבצע על ידי משרד הפנים ולא על ידי הרשות המקומית, על היועמ"ש להיות גורם בלתי תלוי ולקבל החלטותיו רק על פי החוק ולא להיות מונע משיקולים זרים, דבר אשר אינו מתאפשר כיום לאור העובדה שהיועמ"ש מועסק על ידי הרשות המקומית.
3. החמרת הביקורות הנערכות על ידי משרד הפנים בכל הקשור לכספים, על משרד הפנים להחמיר ולהקשות על הרשויות בכל הנוגע להתנהלות הכספית של הרשות, לא להסס למנות חשבים מלווים על מנת להציל רשויות מקריסה כלכלית ממנה סובלים בראש ובראשונה תושבי הרשות ועובדי הרשות המקומית אשר אינם מקבלים את משכורתם.
4. הגבלת מספר הקדנציות לראש רשות. העבודה במנגנון כה קטן אשר את רוב האנשים והתושבים בו הנך מכיר, ולאור מגמת התרחבות והשתלטות ארגוני הפשיעה נראה, כי עבודת ראש הרשות מזמינה אותו לא פעם למעוד ולנסות לקדם עניינים אישיים או לחלופין את ענייני מקורביו, בין אם על פי רצונו ובין אם על ידי לחצים המופעלים עליו על ידי גורמים מפוקפקים. לכן נראה, כי הגבלת מספר הקדנציות בהן יוכל לכהן ראש הרשות (בדומה להגבלות החלות על נשיא המדינה) עשוי להוביל לכך שראש הרשות לא יספיק לקשור קשרים "הרסניים" אשר עלולים להוביל אותו למהול בתפקידו.
בשולי הדברים אציין, כי הכוח הניתן כיום בידי חברי מועצת הרשות והעומדים בראשה הוא כוח רב אשר לעיתים הם עושים בו שימוש לא ראוי, לכן ניסה המחוקק למנוע מצבים ידועים מראש של ניגודי עניינים וחשש למשוא פנים על ידי מערכת החוקים החלה על הרשויות המקומיות. אך בל נשלה עצמנו, לא ניתן למגר תופעות אלו לחלוטין אבל על ידי מימוש ההצעות הרשומות מעלה יהיה ניתן למזער את התופעות הבלתי רצויות המתרחשות כיום במספר לא מבוטל של רשויות מקומיות.
הרשויות המקומיות לסוגיהן בישראל מתנהלות בכפוף למספר חוקים, פקודות ותקנות אשר מסדירות את אופן פעילותן ואת האופן בו עליהן לפעול בנושאים שונים ומגוונים הקשורים בניהול השוטף של הרשות ובמגוון רחב של נושאים.
התקופה הרגישה ביותר בקרב הרשות ובקרב תושביה זוהי תקופת הבחירות. בתקופה זאת אנו רואים מחד, ניצנים של עשייה מצד ראשי הרשות המכהנים ומנגד, גלי התנגדות מצד האופוזיציה ומצדם של המועמדים הפוטנציאלים. כאן נדרש האזרח להיות סוג של מסננת, ולברור את המוץ מן התבן ולבחון האם ההבטחות הן אותנטיות או שמא מדובר בהבטחות ברוח הבחירות המתקרבות אשר לא יהיה להן כל כיסוי בעתיד.
כפי שנאמר הרשויות המקומיות השונות (מועצות ועיריות) שואבות כוחן ממספר חוקים, פקודות ותקנות אשר לפיהן נקבע, בין היתר, מי רשאי לכהן כחבר מועצה ומי לא וכיוצא בזה, כפי שיפורט בהמשך, החוקים הרלוונטיים לדיוננו הינם כדלקמן:
1. פקודת העיריות (נוסח חדש) ,
2. פקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש) ,
הפקודות הללו מסדירות את אופן פעולת הרשות מכמה בחינות, אך יודגש, כי ישנה מערכת שלמה של חוקים ופקודות ספציפיות בענייני ארנונה, מיסים, רישוי עסקים וכדומה, אשר לאורן מתנהלות הרשויות המקומיות. אחד מהחוקים הספציפיים מדבר על ניהול ועריכת הבחירות המוניציפאליות. כאן גם נכנס גורם נוסף לתמונה אשר אמון על עריכת הבחירות וניהולן התקין והוא המפקח הארצי על הבחירות .
מכיוון שהבחירות נערכות (בד"כ) אחת לחמש שנים לא נדרשים המתמודדים לחקור ולשאול בכללים ובחוקים הרלוונטיים לניהול מערכת הבחירות ולכן אנו עדים למצבים בהם, על ידי קריאת החוק ניתן היה בנקל למנוע מבוכות ומצבים לא נעימים אשר יכולים להשפיע על מתמודד כזה או אחר בניהול מסע הבחירות ועל עצם התמודדותו והישארותו במרוץ. אך לרוב לא כך הם פני הדברים.
החוק העיקרי המסדיר את עניין הבחירות ועריכתן הינו, חוק הבחירות רשויות מקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן:"חוק הבחירות") חוק זה בא להסדיר את ענייני הבחירות השונים, בין היתר את כל עניין הגשת המועמדות הן כחבר מועצה והן כראש רשות וכן עניינים נוספים כגון: פנקס הבוחרים (מהו, כיצד מכינים אותו וכדומה), אופן ניהול הבחירות, אופן עריכת הבחירות וכדומה. את חוק זה משלימות תקנות בדבר סדרי בחירות אשר עומדות על נושאים שונים הדורשים ביאור.
חוק רלוונטי נוסף, אשר משמש לא פעם לניהול מאבקים בעת הבחירות, הינו חוק התעמולה , חוק זה מסדיר את כל ענייני עריכת תעמולת בחירות ואת הכללים על פיהם יש לנהוג על מנת לקיים תעמולת בחירות חוקית וראויה. החוק מאגד בתוכו את כל ההוראות החל ממקום התעמולה המותר וכלה בהגבלות החלות על ביצוע תעמולה מכל סוגיה (רדיו, טלוויזיה, שילוט חוצות וכדומה) ויוער, כי חוק זה אף תקף לבחירות הארציות לכנסת.
כעת נעסוק בהרחבה בסוגיית כשרות לכהונה של חברי מועצה וראשי רשויות הן בשלב ההתמודדות והן בשלב הכהונה, מיד לאחר היבחרם. בדיון נתייחס גם לחוו"ד השונות של הוועדה למניעת ניגוד עניינם של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות של משרד המשפטים (להלן:"הועדה") אשר פועלת על מנת לנסות ולמגר תופעות של ניגוד עניינים בקרב הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות.
מחד, הכללים החלים על הזכות להיבחר מוסדרים בסעיף 7 לחוק הבחירות, שם מפורטים התנאים עליהם צריך המועמד לענות על מנת להציג מועמדותו הן כחבר מועצה והן כראש רשות מקומית.
מאידך, הכללים לפסלות כהונת חברי מועצה וראשי רשויות מוסדרים בסעיפים 120 ו-121 לפקודת העיריות וכן, בסעיפים 101 ו-102 לפקודת המועצות המקומיות.
מעיון בחוות הדעת של הועדה אנו למדים על מגמת ההחמרה. החמרה זאת נובעת מהניסיון למזער את מקרי ניגוד העניינים בהם שרויים חברי מועצה או ראשי רשויות המובילים לא פעם לכדי ניצול מעמדם לצרכים ולקידום עניינים אישיים. הכלל היסודי בשיטת משפטינו הוא, כי אסור לו, לעובד להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית לניגוד עניינים . וכי אין בעובדה כי אדם הממלא תפקיד התנדבותי לשלול מצב של ניגוד עניינים וכיום די להראות מצב של "חשש סביר" לניגוד עניינים ואין צורך בהוכחה של ממש לניגוד עניינים.
קיימים מספר מצבים של ניגודי עניינים: ניגוד עניינים אישי, ניגוד עניינים בייצוג וניגוד עניינים מוסדי אשר כל סוג של ניגוד עניינים יש למנוע ולאפשר לנבחרי הציבור לפעול ללא חשש לניגוד עניינים ו/או להימצא במצב בו קיימת אפשרות שיהיו נתונים בניגוד עניינים על מנת שהחלטותיהם לא ישפיעו על דרך פעולתם או על שיקול דעתם, כאשר מדובר בעניין אישי או מוסדי.
לאחר בחינת הכללים ניתן לומר, כי בעקבות פעולת הרשות והכוח המצטבר בידי הנבחרים יש למנוע מבעלי הכוח וההשפעה לנסות ולנצל כוחם על מנת לקדם עניינים אישיים ולקדם את מקורביהם ועל כך, מנסים החוקים, הכללים השונים והחלטות הועדה להתגבר.
גם פסיקותיו של בית המשפט בפרשות שחיתות של ראשי ערים וחברי מועצה ניתנות לחומרא. בית המשפט נוקט בלשון קשה ובענישה קשה כלפי הנאשמים. כך לדוגמא קבע בית המשפט בפרשת ברביבאי שם דן בית המשפט בעבירות השוחד והפרת האמונים המיוחסות לראש עיריית רחובות וציין, "על העבירות בהן הורשע הנאשם נאמר לא פעם כי אלה הן עבירות חמורות ביותר המביאות להשחתת המידות במינהל הציבורי, לפגיעה בתדמיתם של עובדי הציבור ולפגיעה באמון הציבור. הנזק אשר נגרם למנגנון השירות הציבורי הוא רב ורמת הענישה צריך שתהלום את מידת הנזק, תביא להרתעה אפקטיבית ותביא לידי ביטוי את חשיבות הערת של טוהר המידות בקרב אנשים הממלאים תפקידים ציבוריים" (ההדגשות אינן במקור -מ.ד).
לאור המצב העגום אשר שורר כיום נראה, כי יש לפעול באופן מיידי, בהמשך מובאות מספר הצעות ייעול אשר יכולות להקל על הניהול התקין של הרשויות המקומיות ולנסות ולמגר תופעות של שחיתות, הפרת אמונים ומשוא פנים של אנשי ציבור כל זאת בניסיון להוביל למנהל תקין ולהתנהלות ראויה של הרשויות המקומיות:
1. שינוי אופן העסקת מבקר הפנים של הרשות- העסקת מבקר הפנים של הרשות צריכה להיעשות על ידי משרד הפנים ולא על ידי הרשות המקומית. היינו, על המבקר להיות בלתי תלוי ברשות ו/או במשאביה ולהתנהל בצורה עצמאית ללא מורא מעובדי הרשות ומראשה אותם הוא מבקר.
2. שינוי אופן העסקת היועץ המשפטי של הרשות- העסקת היועמ"ש של הרשות צריכה גם היא להתבצע על ידי משרד הפנים ולא על ידי הרשות המקומית, על היועמ"ש להיות גורם בלתי תלוי ולקבל החלטותיו רק על פי החוק ולא להיות מונע משיקולים זרים, דבר אשר אינו מתאפשר כיום לאור העובדה שהיועמ"ש מועסק על ידי הרשות המקומית.
3. החמרת הביקורות הנערכות על ידי משרד הפנים בכל הקשור לכספים, על משרד הפנים להחמיר ולהקשות על הרשויות בכל הנוגע להתנהלות הכספית של הרשות, לא להסס למנות חשבים מלווים על מנת להציל רשויות מקריסה כלכלית ממנה סובלים בראש ובראשונה תושבי הרשות ועובדי הרשות המקומית אשר אינם מקבלים את משכורתם.
4. הגבלת מספר הקדנציות לראש רשות. העבודה במנגנון כה קטן אשר את רוב האנשים והתושבים בו הנך מכיר, ולאור מגמת התרחבות והשתלטות ארגוני הפשיעה נראה, כי עבודת ראש הרשות מזמינה אותו לא פעם למעוד ולנסות לקדם עניינים אישיים או לחלופין את ענייני מקורביו, בין אם על פי רצונו ובין אם על ידי לחצים המופעלים עליו על ידי גורמים מפוקפקים. לכן נראה, כי הגבלת מספר הקדנציות בהן יוכל לכהן ראש הרשות (בדומה להגבלות החלות על נשיא המדינה) עשוי להוביל לכך שראש הרשות לא יספיק לקשור קשרים "הרסניים" אשר עלולים להוביל אותו למהול בתפקידו.
בשולי הדברים אציין, כי הכוח הניתן כיום בידי חברי מועצת הרשות והעומדים בראשה הוא כוח רב אשר לעיתים הם עושים בו שימוש לא ראוי, לכן ניסה המחוקק למנוע מצבים ידועים מראש של ניגודי עניינים וחשש למשוא פנים על ידי מערכת החוקים החלה על הרשויות המקומיות. אך בל נשלה עצמנו, לא ניתן למגר תופעות אלו לחלוטין אבל על ידי מימוש ההצעות הרשומות מעלה יהיה ניתן למזער את התופעות הבלתי רצויות המתרחשות כיום במספר לא מבוטל של רשויות מקומיות.
עו"ד מאור דבוש
