רעידת אדמה בגביית ארנונה 

עיריית חדרה חייבה את רכבת ישראל בשומת ארנונה רטרואקטיבית, וביטלה הנחה שניתנה לה בעבר על פי הסכם. ביטול ההנחה נעשה, כשלעצמו כדין, לנוכח שינוי חקיקה שקדם להסכם, אולם העירייה לא הייתה מודעת לשינוי בשעת חתימתו. הרכבת עתרה לבית המשפט כנגד ביטול ההסכם ולעיכוב הליכי הגביה עד לתום ההליכים.

דרכי ההשתחררות מהסכם

בית המשפט פסק, כי רשות מקומית רשאית לבקש להשתחרר מהסכם. לעתים, האינטרס הציבורי מחייב מתן אפשרות לרשות להשתחרר מהסכם כאשר ניתנת הנחה שלא כדין, או כאשר ההסכם מכביד יתר על המידה על הקופה הציבורית.

הסכם כזה ניתן להביא לידי סיום תוך מתן הודעה סבירה מראש, אך רשות מקומית אינה יכולה לנהוג כאילו הסכם שנחתם על ידיה לא נערך מעולם. על הרשות המקומית לפנות לבית משפט ולבקש הצהרה, כי ההסכם אינו תקף. בהליך זה היה בית המשפט יכול לקבוע, למשל, כי אין מקום לאפשר לרשות להשתחרר מההסכם באופן רטרואקטיבי, אך מנגד כי האינטרס הציבורי מחייב שמעתה ואילך לא תנהג הרשות על פי הוראות ההסכם. הנישומה לא הייתה חייבת להסב את תשומת הלב של העירייה לשינוי בחקיקה. ראשית.

גבייה מנהלית

בשל המחלוקות שבין העירייה לרכבת, לא שולמה הארנונה, והעירייה החלה בגבייה מנהלית. בית המשפט פסק, כי הליכים אלה יש להפעיל בתוך מתחם של סבירות, שגבולותיו נקבעים בהתאם למבחנים של פרופורציה ומידתיות.

גבייה מנהלית של חוב הוא חריג לכלל לפיו התובע כספים, חייב בהוכחת טענה זו בפני ערכאה שיפוטית. טענה של חוב צריכה להיבחן על ידי ערכאה שיפוטית. היא אינה מוכרעת רק על יסוד שיקול הדעת של מי שטוען לקיומו של החוב. גם כשניתן בפסק דין, אין הזוכה יכול לנקוט בהליכי גביה על דעת עצמו, ועליו להיעזר בלשכת ההוצאה לפועל.

"במצב דברים רגיל, קיימת איפוא, מסננת שיפוטית כפולה. הן בקביעת קיומו של החוב (על ידי בית המשפט) והן בקביעת דרכי הגביה של החוב (על ידי לשכת ההוצאה לפועל). גביה מנהלית של חוב ארנונה בידי רשות מקומית עוקפת את המסננת השיפוטית."

בגבייה מנהלית, הרשות המקומית היא זו אשר מחליטה שלפלוני יש חוב כלפיה, היא מחליטה מה שיעור החוב, והיא מחליטה באלו צעדים תנקוט על מנת לגבות חוב זה.

"אף לא אחד מבין שסתומי הביטחון הקיימים בחקיקה האזרחית, והחלים על גוף פרטי, אינם קיימים במקרה זה. אדם יכול למצוא את עצמו במצב שבו רכבו נתפס על ידי גורמי עירייה, מבלי שידע כלל כי הוטל עיקול על כלי הרכב."

בית המשפט הטיל ספק בחוקתיות של הגבייה המנהלית בכללה.

"ספק בעיניי אם הגבייה המנהלית היא חוקתית, בעידן שלאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עם זאת, הוראות הדין המאפשרות גבייה מנהלית נחקקו טרם כניסת חוק היסוד לתוקפו, ועל כן מדובר בהוראות דין מוגנות, אשר בית המשפט אינו יכול להורות על בטלותן, גם אם לטעמו של בית המשפט מדובר בהוראות חוק לא חוקתיות.

בעידן שלאחר חקיקתו של חוק היסוד, מובן כי יש לפרש בצמצום רב ככל האפשר את הסמכות של הרשות המקומית לנקוט בהליכי גבייה מנהליים. בעידן שלאחר חקיקתו של חוק היסוד, יש לתת לסמכות שלטונית המגבילה זכויות יסוד, פרשנות צרה ככל האפשר."

המסקנה של בית המשפט הייתה, כי רק במקרה חריג יש מקום לאפשר לרשות מקומית לנקוט בהליכי גבייה מנהליים, כגון כאשר יש חשש שהנישום מתכוון להבריח נכסים לאלתר, או לברוח מהארץ: "מצבים מסוג זה הינם יוצאי דופן. המקרים שבהם לא ניתן, מעשית, להספיק ולפנות לבית המשפט - נער יספרם."

בית המשפט שלל את האפשרות של גבייה מנהלית כברירת מחדל:

"מצב כזה המוצג לפנינו, שבו הגבייה המנהלית היא ברירת המחדל, אינו תקין. לא יתכן שהפניה בתביעה משפטית היא המוצא האחרון, ולא הראשון. הליך של גבייה מנהלית צריך להיות המוצא האחרון. הוא צריך להיעשות במקום שבו כלו כל הקיצין... רשות מקומית אשר הופכת את הגביה המינהלית לברירת המחדל, ואת הפניה לבית המשפט לאמצעי חריג, חורגת בכך ממתחם הסבירות."

בית המשפט המשיך ותקף את הגבייה המנהלית משום שהיא פוגעת בזכויות האזרח:

"נקיטת הליכים של גביה מינהלית יוצרת פתח לשרירות. לא יכול להיות מצב שבו הטוען לקיומו של החוב, הוא המחליט באלו הליכים לנקוט כדי לגבות אותו. לא יכול להיות מצב שבו הרשות המקומית היא המחליטה, על פי שיקול דעתה הבלעדי, על קיומו של חוב, ועל הדרכים לגבייתו. כל זאת כאשר קביעות אלה של הרשות אינן צפויות לבחינה מוקדמת של ביקורת שיפוטית כלשהי, קודם להפעלת אמצעי הגבייה."

בית המשפט התייחס גם אל פעולות הגבייה הנעשות בידי חברת גבייה חיצונית:

"גם ההפניה של הליכי הגבייה המנהליים לחברות גביה חיצוניות, כפי הנעשה בפועל במקרים לא מעטים, עשויה לעורר קושי. חברת גבייה חיצונית פועלת למטרות רווח כספי. אמת, האישור הסופי לנקוט בהליכי גביה נעשה על ידי גורם ברשות המקומית. עם זאת, כל בר דעת מבין כי ברשות מקומית גדולה, לא ניתן לבחון כל מקרה לגופו. הרשות סומכת ידיה במרביתם של המקרים על שיקול הדעת של חברת הגביה. קיים חשש להפעלה לא ראויה של שיקול הדעת."

ולסיום, מתייחס בית המשפט אל גבייה מנהלית בחברה דמוקרטית:

"אנו חברה דמוקרטית-חוקתית. אנו רואים את חוקי היסוד ככאלה שחוללו מהפכה חוקתית. מהפכה המאפשרת שימוש בכלי נשק לא קונבנציונאליים על מנת לשמור על זכויות היסוד החוקתיות. אמירות אלה אינן אמורות להישאר כתובות עלי ספר בלבד. העקרונות המשפטיים צריכים לקבל, במקרה מתאים, יישום מעשי. כדי להפוך לדמוקרטיה קונסטיטוציונית, יש צורך במתן ביטוי מעשי לאיזון החוקתי. השימוש בגבייה המנהלית, כדבר שבשגרה, על ידי רשויות מקומיות, משאיר את העקרונות החוקתיים על הנייר בלבד. יישום אמיתי של חוק היסוד, יוצר מרחב הגנה לאזרח, מונע, במקרה כזה שבפנינו, מתן כוח יתר לרשות המקומית, מונע הפעלה של מנגנון הגביה המנהלי במקום פניה לערכאות השיפוטיות."

מה שהיה ומה שיהיה

אין ספק, כי האפשרות של הרשויות המקומיות לגבות ארנונה בגבייה מנהלית הצטמצמו מאוד בעקבות פסק הדין המהפכני הזה.

האפשרות של הגבייה המנהלית נחקקה בפקודת העיריות בשנת 1934, ובשנת 1940 נחקקה האפשרות לפנות לבית המשפט בתובענה אזרחית לגביית ארנונה. אפשרות כזו אינה קיימת לגביית מסי מדינה כגון מס הכנסה או מש שבח.

עד לסוף שנות התשעים, העדיפו הרשויות המקומיות לגבות את החובות בגבייה משפטית, ולא בגבייה מנהלית לפי פקודת העיריות. בשנת 2000 הורחבה פקודת המסים (גביה) גם על גביית ארנונה, והרשויות המקומיות החלו לפעול על פי פקודה זו באמצעות חברות גבייה.

פסק הדין כבל, הלכה למעשה, את ידיהן של הרשויות המקומיות, והחזיר אותן אל בית המשפט ואל לשכת ההוצאה לפועל.

אם רשות מקומית פלונית תמשיך לנקוט מעתה ואיך בגבייה מנהלית, והנישום יעתור לעיכוב הגבייה לבית המשפט המנהלי, עתידים עיננו לחזות בפיתוחה של הלכה חדשה ונועזת זו.

_________

עת"מ 3061/06 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית חדרה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים

השופט: גדעון גינת, ניתן ביום 19.9.2007