המלצות לשיפור תהליך יישום מסקנות מבקר המדינה 

1. המצב הקיים והבעיות שבו

במדינות מתוקנות נהוג שמבקר המדינה בודק את התנהלותם של ארגונים ציבוריים ממשלתיים ושאינם ממשלתיים אשר ניזונים מתקציב המדינה ( תקצוב מלא או חלקי ). הבדיקה בדרך כלל מקצועית וטובה אבל פרסום המימצאים אינו מביא לאותה רמת שיפור שהציבור היה רוצה לראות.

א. בעית יישום המלצות המבקר:

למעט מקרים חריגים ( כגון הגנה על חושפי שחיתות ) אין למבקר המדינה בישראל סמכות אכיפה של מסקנות שלו, וכזה הוא המצב גם במדינות אחרות. במדינות מתוקנות שונות יש מנגנונים חברתיים אחרים העוזרים ליישום ההמלצות בעקבות המסקנות של חקירות מבקר המדינה.  המנגנונים יכולים להיות בושה חברתית, רצון המפלגה השלטת לא לאבד את אימון הבוחר בבחירות הבאות ואפילו יש מקרים שבהם מספיק אזכור פרשיה בעיתון וכבר נעשית פעולת תיקון ( לעתים לקיחת אחריות אישית ולעתים פעולת תיקון ארגונית ). המכנה המשותף להם הוא שהם אינם פורמלים והם חסרי יכולת אכיפה כגון משטרה, צבא בית משפט וכו'. כך מתנהלים הענינים בארצות אחרות, מתוקנות. בישראל אין מנגנונים חברתיים פעילים חזקים שגורמים לארגונים להשתפר על פי המלצות מבקר המדינה, והמבוקרים נוטים לעתים קרובות פשוט להתעלם מהמלצות המבקר.

ב. בעית העדר הידע מה ואיך לתקן:

במבוא לדוח מבקר המדינה לשנת 2002 מתוארת בעיה כללית והיא חוסר מקצועיות של שכבת הניהול הבכירה ( לרוחב כל החזית ), שאינה יודעת איך לנהל נכון ענינים ( לדוגמא בראשות ארגון ציבורי מתקבלת החלטה אבל אין מעקב שוטף של ראשות הארגון על אופן ביצועה ). להערכת המבקר הבעיה הזאת טיפוסית לרוב הארגונים הציבוריים אם כי הוא מתבטא בענין זה בצורה עדינה יותר מהאמור כאן.

ג. העדר זרקור על בעית השורש:

לעתים המבקר מנתח בעיה וממליץ מה לעשות כדי לתקן את הליקויים הבדיקה של בעיות שורש, אבל נמנע מלנתח את בעית השורש שהיא: מה קרה למכניזם הבקרה הפנימי בארגון שכשל ואיפשר את היוצרותה של הבעיה בנושא שנבדק. 

2. מה ניתן לעשות

בהינתן המצב הנתון והבעיות שתוארו, נשאלת השאלה איך מגיעים למצב שבו הארגונים המבוקרים מישמים את המלצות מבקר המדינה ומשתפרים בהנהלותם. מבקר המדינה הנוכחי נוכח שדוח שנתי אחד של מבקר המדינה לא גורם למערכת להשתפר, כיוון שלאחר זמן קצר הדוח נשכח בגלל פרשיות שונות שצצות, ולכן החליט להפיק דוחות בצורה רציפה. כיום ניכר שיפור טוב לגבי העבר בהתיחסות לדוחות המבקר, בין השאר תודות להחלטה הזאת, אבל בכל זאת זה לא מספיק. הפתרון שיוצע כאן מיושם במקומות שונים בעולם. ולכן יש סיכוי טוב שיצליח גם בישראל.

א. קישור ישיר בין האחריות לביצוע ( accountability )

העקרון הוא מאוד פשוט: מי שעומד בראש ארגון הוא האחראי לכל מה שקורה בארגון הן להצלחות והן לכשלים ( אבל אין צורך להגזים ולאמץ את המודל היפני בענין כשלים ). ההנחה מאחרי העקרון היא שכל אחד, אם רק ירצה, מסוגל לעשות את המעשים הנכונים למניעת כשלים בארגון שהוא ממונה עליו. הנחה זאת מתאמתת ברוב המקרים. ברוב המקומות קיים סייג מסוים והוא המושג של אחריות מיניסטריאלית לכשלים מסוימים, שאינה מחייבת מסקנות אישיות, אולם גם אז ריבוי כשלים מיניסטריאלים מביא להסקת מסקנות אישיות לגבי  ראש הארגון, ואי אפשר להתחבא לאורך ימים מאחרי "האחריות המיניסטריאלית".

איך ניתן לתרגם את יישום העקרון הזה לחיי היום יום בישראל?

לכל דוח של מבקר המדינה נוהג ראש הממשלה להגיב על המימצאים של מבקר המדינה בספר מיוחד. כדאי להנהיג נוהג חדש שבראש כל פרק יירשם שמו של האדם שאחראי לנושא המבוקר ובהמשך תופיע תגובתו. כמובן שמצב כזה יוצר אי נעימות אצל המבוקר ויש להניח שהוא לא ירצה לחזור על החויה שנית, ולכן ישתדל לבצע את פעולות התיקון הנדרשות בארגון שלו על פי המלצות המבקר. כדאי גם שבדרך של שגרה המבקר יכתוב בדוח שלו מי לדעתו האחראי לנשוא הבקורת. כיום ראש הממשלה עונה בשם המבוקרים וזה מאפשר לראשי הארגונים המבוקרים להתחמק מנשיאה באחריות. שמם אינו מוזכר בהקשר לכשל והם יכולים להמשיך בהתנהלותם כרגיל.

ב. סיוע למבוקר להשתפר

האמור לעיל הוא בסדר אבל אינו מספיק טוב, משום שהמטרה היא להצליח ולא לבצע ביקורת נכונה על כשל שכבר נעשה, ועל כן כדאי לנקוט גם בצעדים נוספים, אשר מטרתם להביא לכך שכבר בבקורת הבאה של מבקר המדינה ישתפר המצב . את היעד הזה צריך להשיג אפילו במצב הקיים היום. אם חוסר מקצועיות בניהול הוא גורם מפתח בהיוצרות כשלים במערכות הציבוריות, הרי מקצועיות תתרום להצלחה. כדי להצליח המנהל חייב להיות מקצועי בניהול, ללמוד ולהשתלם בדיסציפלינה זאת ולהקדיש לכך חלק מזמן העבודה שלו. גם בענין זה מבקר המדינה יכול לתת תרומה גדולה עם שינוי לא גדול בתכנית העבודה שלו. במסגרת הבקורת שלו הוא יכול לבדוק את הרקע הניהולי של העומדים בראש הארגון, כאשר הדגש הוא לא על נקודת ההתחלה בכהונה

( אין כוונה להכנס בכלל לשאלה אם האיש היה מתאים כאשר התמנה ) אלא לבחון האם האיש מודע לצורך להשקיע מאמצים להיות יותר מקצועי ולהתפתח בצורה כזאת שהוא יהיה מסוגל למנוע כשלים בעתיד בארגון שלו. ברגע שהאיש יגדיר את הפעילות הזאת כחשובה ויפעל בהתאם יש סכוי טוב שהוא ימצא את הדרך הנכונה לניהול הארגון שהוא מופקד עליו. בנוסף לכך טיפול בענין זה יתן דוגמא גם למנהלים נוספים בארגון הנמצאים בדרג נמוך יותר. אין הכרח לאזכר בדוח המבקר שיחה כזאת ( כדי לקבל שיתוף פעולה מצד המבוקרים ), אבל במקרים קיצוניים כדאי שהמבקר ישלח מכתב אל הממונה ויפנה תשומת לבו לענין.

בענין זיהוי בעית השורש, אם ישנה, המבקר יכול לבחון אותה בעצמו אם מצא לנכון לעשות כן, והוא יכול גם להמליץ לגוף המבוקר לעשות בדיקה כזאת בעצמו ולהציג את מימצאיו בתגובה לדוח המבקר ( מעין שיעורי בית למנהל של הארגון המבוקר ).

המבקר גם יכול לעזור למנהל המבוקר בבצוע בחינת מנגנוני השיפור של הארגון הנבדק על ידו. האם יש לארגון מכניזם לקבלת היזון חוזר מהציבור

( כולל קבלת תלונות )? האם יש מנגנון לבירור ליקויים ( להפקת לקחים מאירועים ), איך בארגון עוברים לקחים ממנגנון הבירור אל העובדים? נראה למשל שכיום הארגון של הפרקליטות נמצא במצב קשה ( והבעיה כעקרון מתחילה בראש הארגון ), וכנראה מתאים לסוג בדיקה שכזה. נראה שלאחר שכל הציבור ( אולי פרט לאנשי הפרקליטות ) מודע לכך שהפרקליטות צריכה ניעור חזק הרי מן הראוי למקד את תשומת הלב אל היועץ המשפטי האחראי על ארגון זה ולשאול אותו "היכן מתבטאת האחריות שלך לתפקוד הארגון ?". רעיונות לעזרה המוצעים כאן ובמקומות אחרים אינם גורעים מאחריותו ליישם שיפורים ומהר.

בחינת מנגנוני השיפור ביחד עם בדיקת התמקצעות המנהל של הארגון יכולים בהרבה מקרים להסתכם בשיחה לא ארוכה עם ראש הארגון, ובתום השיחה הוא כבר יבין בעצמו מה הוא צריך לעשות גם עבור עצמו וגם עבור שיפור הארגון שלו.

דוגמא: בדוח מבקר המדינה 60ב תחת הכותרת משרד המשפטים נמצאת בקורת על הניהול הבלתי מקצועי של פרויקט מחשוב בתי המשפט ( פרויקט מסדר גודל של 400 מיליון שקלים ). אמנם מבקר המדינה מזכיר בדוח שלו את שמות מנהלי בתי המשפט שכיהנו במהלך הפרויקט אך, התנהלותם אינה נקשרת למימצאים באזכור בהקשר כלשהו.

אם רוצים שדוח מבקר המדינה יהיה אפקטיבי והרתעתי אז בהערות ראש הממשלה צריך להירשם "תגובת מנהל בתי המשפט ( ושמו )" ולא "תגובת הנהלת בתי המשפט". יתר על כן כיוון שיש כוונה לקדם את מערכת המשפט לרשות נפרדת צריכה גם להתקבל תגובת נשיא בית המשפט העליון ( כי כאשר רשות מבוקרת אז מגיב ראש הרשות ).

הן הבקורת והן התגובה מתיחסות לפרטים של פרויקט שיסתיים כך או אחרת, אבל לא מתיחסות לפגמים העקרוניים שהתגלו בבקורת ( ציטוט מתוך הערות ראש הממשלה ):

1. "את הפרויקט ניהל צוות יועצים של הנהלת בתי המשפט, בלי ליבה ניהולית של עובדי מדינה, המיצגים את האינטרס הציבורי".

התנהלות כזאת משקפת ניהול לא מקצועי. נשיא בית המשפט העליון והנהלת בתי המשפט כשלו בענין בסיסי של ניהול ארגון.

2. לא בוצעו המלצות של ועדות שמונו על ידי הנהלת בתי המשפט והחשב הכללי, לבחון את התקדמות הפרויקט.

על פי הבקורת הפגם הזה נמשך שנים ולכן מאפיין את דרך ההתנהלות של הנהלת בתי המשפט. לכך צריך להוסיף את העובדה שהפרויקט יצא לדרך ללא אפיון ובכך נגרם בזבוז רב של כספי ציבור ( כנראה לפחות עשרות מליוני שקלים ) – בניגוד למאמר הידוע סוף מעשה במחשבה תחילה.

כדאי לשים לב למסקנת מבקר המדינה בדוח משנת 2002 בדבר הנוהג של אי ביצוע מעקב על החלטות והנה כאן הנושא חוזר שוב בשנת 2010 .

שתי הבעיות הנ"ל ממחישות את הצורך שהנהלת בתי המשפט ( כולל נשיא בית המשפט העליון ) צריכים לתפקד בעיקר כמנהלים ולא כשופטים, וצריכים להיות מקצועיים בניהול ארגון ולא בשיפוט ( החוק כמעט ואינו אומר דבר בענין הניהול הנכון של ארגון, ולכן ידיעת החוק תורמת מעט מאוד אם בכלל לניהול הארגון ). יש צורך דחוף להשתפר כאן, וכדאי שבהערות לדוח מבקר המדינה תהיה גם התיחסות לבעיות הכלליות שהתגלו בבקורת והוזכרו כאן.