ההליך הקיים לשלילת רישיונו של סוכן ביטוח עפ"י חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א1891- (להלן: "החוק"), לוקה בחוסרים רבים ומהותיים ומחייב שינוי חקיקתי מקיף.
אופי ההליך עצמו אינו ברור: האם מדובר בהליך משמעתי, כמתבקש ולכאורה אף מתחייב מאופי הסנקציה העלולה להינקט בסיומו, או שמא עסקינן בהליך מינהלי גרידא, כפי שתופס זאת, הלכה למעשה, המפקח על הביטוח (להלן: "המפקח"). שאלה זו אינה תיאורטית או טרמינולוגית, אלא מעשית ביותר וחשובה מעין כמוה, למשל לעניין מתן והיקף זכות השימוע או לעניין כמות הראיות הנדרשת. הייתי אומר, כמסקנה שלי מטיפול מעשי בנושא, שהסיבה העיקרית לקלות הבלתי נסבלת בה עלול רישיון של סוכן ביטוח להישלל, נובעת בראש וראשונה מתפיסה שגוייה של אופי ההליך ע"י מנהליו. שאלה נוספת היא מה הדין עם סוכן ביטוח שכשל, אך הכשל אינו כזה אשר יש בו כדי להצדיק שלילת רישיון - היש בחוק התייחסות לסנקציות פחות חמורות משלילת רישיון, כגון נזיפה, התראה, שלילה על תנאי וכד', כפי שהדבר קיים אצל בעלי מקצוע אחרים - נתייחס להלן למקצת מהסוגיות הנגזרות משאלות אלה.
החוק הקיים
סעיף 92(א) לחוק קובע, ש"המפקח רשאי, לאחר התייעצות בועדה, לבטל רשיון סוכן, כולו או לגבי ענף ביטוח פלוני, בכל אחת מאלה:
(1) בעל הרשיון ביקש ביטול רשיונו;
(2) אם בעל הרשיון הוא תאגיד - ניתן צו לפירוקו או למינוי כונס נכסים עליו או הוא החליט על פירוקו מרצון, ואם הוא יחיד - ניתן לגביו צו כינוס נכסים או צו הכרזה על פשיטת רגל;
(3) בעל הרשיון הפר תנאי מהותי מתנאי הרשיון;
(4) בעל הרשיון הפר הוראות חיקוק הפרה שיש בה כדי לפגוע במהימנותו;
(5) בעל הרישיון הפר הסכם כאמור בסעיף 30 בכך שלא החזיק כספים שגבה ממבוטחים בחשבון נפרד או לא העבירם למבטח עד ה 15 בחודש שלאחר החודש שבו גבה אותם;
(6) אם בעל הרשיון הוא תאגיד - חדל להתקיים התנאי האמור בסעיף 62(ב)(3);
(7) טעמים שבטובת ציבור המבוטחים מצדיקים ביטולו של הרשיון."
בס"ק (ב) נקבע, כי "לא יבוטל רשיון סוכן אלא אם ניתנה לסוכן הזדמנות סבירה להגיש או להשמיע טענותיו לפני הועדה."
אין כל ספק, כי החוק מעניק למפקח כוח רב-השפעה על חייו המקצועיים של כל סוכן ביטוח. שלילת רישיון הינה, מטבעה, סנקציה חמורה בעלת השלכות קשות, למעשה בלתי הפיכות, על העוסק, שאפשרותו להמשיך בעיסוקו נשללת לצמיתות או לתקופה משמעותית.
הוועדה המייעצת
הפרוצדורה לשלילת רישיון מטילה על המפקח חובת התייעצות מוקדמת עם הוועדה המייעצת (כמשמעותה בחוק). המפקח רשאי ללא התייעצות כאמור להתלות רישיון של סוכן ביטוח לתקופה של עד 45 יום. בוועדה המייעצת יש רוב גדול לנציגים הממונים ע"י שר האוצר מקרב הציבור ומקרב עובדי המדינה. יש בה גם שני נציגים לסוכני הביטוח, אך הדיון יכול להתנהל גם בהעדרם. לטעמנו מומלץ להכפיל את מספר נציגי סוכני הביטוח לארבעה ובכל מקרה לקבוע, שמנין חוקי של ישיבות הועדה יכלול לפחות נציג אחד מטעם סוכני הביטוח. בפועל יושב המפקח בדיוני הוועדה ואף מנחה את הוועדה, בע"פ ובכתובים, דבר שלדעתנו מהווה פגם מהותי בדיוניה ופגיעה חמורה בזכויות בסיסיות של סוכן ביטוח להליך הוגן. ממילא מצבו של סוכן הבא בשערי הוועדה המייעצת אינו מזהיר, שכן לא אחת הליך שלילת הרישיון של סוכן מקדים הליכים אחרים, ש"נולדו" בד בבד עם ההליך אך קצב ניהולם ארוך ואיטי יותר: הכוונה היא בעיקר להליכים פליליים.
ברוב המקרים מקדים המפקח את הרשויות האחרות ויתכנו בהחלט מקרים, בהם בשלב מאוחר יוחלט שלא לנקוט בסופו של דבר בכל צעד פלילי כנגד הסוכן ו/או הסוכן יזוכה כליל מכל הליך פלילי שננקט נגדו, אולם זה כבר יהיה לאחר שההליך המתנהל בפני המפקח הסתיים ואין להתכחש לכך, שמעל ההליך אצל המפקח מרחפת לה עננה של חקירה פלילית נגד הסוכן, דבר שאינו משרת כמובן את עניינו, חרף חזקת החפות העומדת לה וחרף העובדה שאין כמובן דין זהה לפן הפלילי של המעשה לבין הפן המשמעתי שלו. טענה מתבקשת שיעלה הסוכן, לפיה יש לעכב את ההליך בפני המפקח עד לאחר מיצוי ההליכים הפליליים נגדו - טענה שזוכה בד"כ לאוזן קשבת בהליכים משמעתיים בלשכת עוה"ד - לא תתקבל, לכאורה, ע"י המפקח ו/או הוועדה המייעצת וזאת בנימוק של הגנת המבוטחים.
בכל מקרה הפגם החמור ביותר, לדידנו, בנוהל הקיים הוא בנוכחות המפקח בישיבות הוועדה. יש לקיים ישיבות של הוועדה המייעצת ללא נוכחותו ובסיום ההליך להביא את המלצת הוועדה בפניו.
שלילת רישיון - הליך משמעתי לכל דבר ועניין
מנוסח החוק ורוח החוק חייב להיות ברור, לדעתנו, כי הליך שלילת הרשיון הינו הליך משמעתי לכל דבר ועניין ולא הליך מינהלי גרידא, שכן העילות לפסילת הרשיון הינן עילות משמעתיות מובהקות והסנקציה של שלילת רשיון מקצועי לצמיתות הינה הסנקציה המשמעתית החמורה ביותר המוכרת בדין ולא סנקציה מנהלית. אופי הליך נלמד לא מ"הכותרת" שלו אלא ממהותו, קרי מתוך הסנקציה המוטלת בגין העבירה המיוחסת. יצויין, כי בית המשפט הישראלי טרם הכריע בסוגייה זו.
בסעיף 102 לחוק נקבע כי קיימת זכות ערעור על החלטת המפקח לשלול רישיון של סוכן ביטוח לבית המשפט המחוזי. תקיפת ההחלטה בהליך של ערעור, להבדיל מהליך של עתירה מנהלית או עתירה לבג"צ מלמדת אף היא שההליך הינו הליך משמעתי להבדיל מהליך מנהלי. אופי ערכאת הערעור וסוג ההליך בו תוקפים את ההחלטה מלמדים גם הם על אופי ההליך נשוא הערעור, שכן כלל הוא, שתקיפת החלטה מינהלית נעשית או באמצעות פנייה לבג"צ או על ידי פנייה לבית המשפט לעניינים מנהליים בעתירה מנהלית. לעומת זאת, החלטה משמעתית של מוסד משמעתי נעשית על ידי פנייה לבית המשפט כערכאת ערעור.
להמחשת עניין זה נזכיר מספר דוגמאות:
1. סעיפים 70 ו 71 לחוק לשכת עורכי-הדין, תשכ"א1691- שעניינם תקיפת החלטת בית דין משמעתי מחוזי בהגשת ערעור לבית דין משמעתי ארצי ולאחר מכן פנייה בהליך של ערעור לבית המשפט העליון.
2. ערעור על החלטה השוללת רשיונו של רופא בהתאם לפקודת הרופאים (נוסח חדש), תשל"ז6791-.
3. סעיפים 17 ו 02א לחוק המהנדסים והאדריכלים, תשי"ח8591-. גם כאן הדרך היא של ערעור על סנקציות של שלילת רישיון, נזיפה, קנס וכד' בהן נקטה ועדת האתיקה של המקצוע הנ"ל.
4. חוק שמאי מקרקעין, תשמ"א- 2001 - ערעור על נקיטה בצעדים כגון התליית רישיון או ביטולו.
העולה מן הדוגמאות אשר הובאו לעיל הינו, כי באותם מקרים בהם קיימת סנקציה של שלילת רשיון, הערעור הינו לבית המשפט, כערכאת ערעור ולא בהליך של עתירה לבג"צ או לבית המשפט לעניינים מנהליים. והנה באותן דוגמאות אין כל מחלוקת שמדובר בהליכים משמעתיים. לפיכך, לטעמנו, גם בעניין שלילת רישיונו של סוכן ביטוח אין מקום לטעון, כפי שטוען המפקח הנוכחי על הביטוח, מר אייל בן שלוש, שעסקינן בהליך מינהלי ולפנינו הליך משמעתי מובהק.
מסקנה זו מקבלת משנה תוקף לאור חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד כבוד: האדם וחירותו, שכן שלילת רשיון העיסוק של אדם פוגעת פגיעה חזיתית בערכים המוגנים ע"פ חוקי היסוד הנ"ל ועל מנת לעמוד בפיסקת ההגבלה של חוקי היסוד הנ"ל יש לקיים הליך בעל אופי משמעתי, אשר יעמיד לזכות הסוכן "הנאשם" את כל הכלים וההגנות הניתנות בהליך משמעתי, לרבות: זכות השימוע (אשר ניתנת גם היום); הזכות לקבלת מלוא החומר שעומד נגד הסוכן ו/או עומד לעיני חברי הוועדה; הוכחה ראייתית מוצקה לביצוע המעשים המיוחסים לו; מידתיות והלימות העונש מול המעשה והנאה מההגנות העומדות לנאשם בדין הפלילי, הטלת אחריות אישית בלבד ולא אחריות שילוחית (כגון הטלת אחריות רק בשל היות הסוכן שותף עם סוכן אחר שסרח, מבלי שיוכח שהסוכן עצמו נגוע במעשים נשוא ההליך), שמיעת וחקירת עדים וכד'.
אי קיומו של הליך משמעתי כאמור אינו יכול לעמוד בפסקת ההגבלה המופיעה בסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק ובסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שכן פגיעה כאמור אינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל והיא עולה על הנדרש.
היקף זכות השימוע
אין צורך להכביר מילים על חשיבותה של זכות השימוע ועל היותה לכלל של הצדק הטבעי: "הצדק האלמנטרי דורש שלפני שחורצים גורלו של האזרח תינתן לו הזדמנות להסביר את המצב כדי להסיר את החשד" (בג"צ 25/311).
זכות השימוע כוללת בחובה 5 מרכיבים:
א. השימוע צריך להתקיים בפני הרשות המוסמכת.
ב. הרשות חייבת לתת הודעה על מהות העניין הנדון על ידה.
ג. היא צריכה להקצות די זמן לצורך עריכת הטיעון.
ד. חובתה לאפשר לטוען, או לב"כ להציג בפני את טענותיו ואת ראיותיו.
ה. במקרים מסויימים עליה גם להתיר חקירת עדים.
בפסיקה נקבע, כי זכות השימוע כוללת בחובה את הזכות לקבלת מלוא המסמכים והמידע עליו נשענות הטענות המיוחסות לנילון או לנאשם, מתן זכות להכין את הגנתו באופן נאות והזכות להישמע בנפש חפצה וללא כל דעה קדומה. בעניין זה יפים הדברים אשר נאמרו על ידי בית המשפט העליון בבג"צ 4914/94 :
"רק בהצגת המידע הרלוואנטי המלא (בכפוף לסייגים המחייבים את חסיונו) לפני מי שעלול להיפגע מן החקירה, באה לידי ביטוי זכותו להציג באופן מושלם את עמדתו כנגד הראיות שנתקבלו, לפני הרשות הציבורית הדנה בעניינו, טרם שזו תכריע את הכף לחובתו. משנמנע מן הנפגע לקבל את כל חומר הראיות, הרי שבכך נפגמה זכותו לטעון, ואין עליו עוד להראות כי במקרה המיוחד גם הביא הדבר לעיוות - דין. החשש (גם אם אינו מבוסס) כי נפלה שגגה מלפני הרשות בהחלטתה הפוגעת, מובנה בעצם העובדה כי זכות הטיעון כנגד הראיות שנתקבלו לא עמדה לנפגע במלואה.
הערך המוגן של כבוד האדם, בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, אף הוא מחייב את המסקנה כי גם פגיעה בכבוד האדם לתכלית ראויה, לא ראוי לה שתיעשה קודם שמיצה, מי שכבודו עלול להיפגע, את זכות הטיעון, במובן של קבלת חומר הראיות בשלמותו והזדמנות להגיב עליו, זכות שהיא "חגורת ביטחון" כנגד פגיעה "העולה על הנדרש".
לסיכום
כפי שראינו יש לא מעט סוגיות אשר המחוקק לא נתן להן פיתרון מפורש ואשר דורשות תיקון חקיקתי. על המחוקק לאפשר למפקח באופן ברור לנקוט כלפי סוכן הביטוח בסנקציות מתונות יותר משלילת רשיון כגון: התראה נזיפה, קנס ו/או השעייה זמנית. ציון סמכויות אלו בחוק הינו הכרחי, שכן חייבת להיות הלימות בין חומרת המעשה המיוחס לסוכן לבין חומרת העונש. לא יעלה על הדעת מצב בו המפקח מוסמך לשלול רשיונו של סוכן לצמיתות אך לא לנקוט כלפיו אמצעים מתונים יותר וחייב להיות מדרג ענישתי אשר יתאים את עצמו לחומרת המעשה ונסיבות עשייתו, שכן עפ"י הפסיקה רק במקרים קיצוניים ביותר ישלל לצמיתות רשיון המקצוע ורובם המכריע של המעשים אינם מגיעים לדרגה זו. בחוק חסרים סדרי דין ברורים לקיום ההליך: דיני הראיות, מועדים, זכויותיו של הסוכן לעיין בחומר המוגש לוועדה ולמפקח, הזכות להעיד עדים וזכויות דיוניות נוספות הדרושות על מנת להגן על זכויותיו של הסוכן בהליך משמעתי.
מן הראוי שהמחוקק יאמץ הוראות אלה מחוקים דומים אחרים בהם קיים הליך משמעתי מסודר של דיון משמעתי, שכן לא ייתכן שהמחוקק התכוון להפלות סוכני ביטוח לרעה על פני עורכי-דין, רואי חשבון, שמאי מקרקעין, רופאים ושאר בעלי המקצועות הדורשים רישוי מיוחד ונשענים על חובות אמון מוגברות אף מעבר לחובות האמון הנדרשות מסוכן הביטוח. כמו כן המחוקק צריך להבהיר, כי אין המפקח רשאי לשבת ו/או להיות מעורב בדיוני הוועדה המייעצת. דיוניה של זו חייבים באי תלות ובעצמאות. המחוקק יכול להקיש מהסדרי חוק אחרים, העוסקים בהליכים משמעתיים ואף להיעזר בסעיף 17 לחוק הפרשנות, התשמ"א1891- ובדרך זו לאמץ את הדין המשמעתי הנוהג בחוקים אחרים המסדירים הליכים משמעתיים של בעלי מקצוע. כך יושוה מעמדו של סוכן הביטוח למעמד בעלי מקצוע אחרים והוא יחדל להיות בן חורג ודל זכויות, בכל הקשור לרישיונו.
